행정구역 개편/제주

제주도는 원래 북제주군 사이에 제주시가 있고 남제주군 사이에 서귀포시가 있는 특이한 형태였지만[1] 2006년 제주도가 제주특별자치도로 승격되면서 제주시-북제주군, 서귀포시-남제주군 통합이 이뤄졌기 때문에 동시에 문제거리가 사라졌다. 사실 제주와 서귀포는 각각 북제주군과 남제주군에서 분리된 시였기 때문에 역통합인 셈이다. 다만, 통합으로 군이 아예 전무해지면서 제주특별자치도 입장에서는 다른 도 산하 군과의 일괄적 비교가 힘들어지고 타 군과의 비교자료를 제시하면서 중앙정부에 예산을 타낼 명분이 사라져 버렸다.[2]

3. 행정시→자치시?

남제주군과 북제주군을 각각 제주시와 서귀포시에 통합한 행정구역 개편은 점차 정착되는 가운데 제주시장과 서귀포시장을 직선제로 변경하자는 움직임이 나타나고 있다. 자치단체가 아닌 단순행정단위 즉 행정시인 제주와 서귀포에 다시 기초단체를 부활하자는 의견이 있다.

2010년 지방선거를 앞두고 우근민 도지사가 행정시장 직선제를 공약으로 내세웠다.

한때 읍면동장 직선제(의회는 미구성)를 하자는 말도 나왔는데 여론조사를 해보니 24.6%로 다른 대안에 비해 선호도가 낮았다.

2006년 특별자치도 개편 이후 제주시와 서귀포시가 자치시에서 행정시로 격하된 부분을 다시 되돌려 시장을 직접 뽑으려는 움직임이 보인다. 보통 시장-시의회 모두 부활하는 일괄 자치시안과 시장만 직접 선거로 뽑고 시의회는 없는(기존 자치시와 현행 행정시의 중간 성격을 가진) 부분적 자치시안이 나오는데 시의회까지 부활해야 한다는 시각도 있다.

2013년 제주도행정체제개편위원회가 시장을 직선화하고 기초의회를 구성하는 안이 지방자치의 기본이념에 가장 부합하지만 특별자치도 설치 취지에 맞지 않고[3] 중앙정부를 설득하기도 어렵다며 행정시장 직선제를 권고안으로 채택했다. 구체적으로 직선 시장이 독자적으로 인사위원회를 설치해 4급 이하 공무원의 승진·전보·징계 등 인사에 관한 자율권을 갖도록 보장하고, 행정시가 행정기구와 조직을 설치할 수 있도록 해야 하며 다만, 일관된 정책 추진과 도·시 간 갈등이 발생할 수 있는 주택·건축·소방(재난관리)·도시개발·도시계획 등은 현행과 마찬가지로 도의 사무로 남겨두는 게 낫다는 것이다.# 도민 여론조사 등의 움직임을 보이는 걸 감안해보면 언젠가 개편될 지도 모른다. 이 경우, 40만을 넘어선 제주시는 가파른 인구 상승세로 50만 대도시까지 바라보는데 자치시장의 권한이 상당해질 듯 하고, 일반구를 두는 분구를 시도할 수 있다. 즉, 제왕적 도지사 체제가 붕괴되어 제주권 개발 등의 도시계획에서 시장의 영향력이 커지는 것이다.

김희현 도의원처럼 이도 저도 아닌 안이고 현실성도 없다며 반발하는 의견도 있다. 제주특별자치도의 경우 민원을 제기할 사람이 도지사 아니면 도의원 밖에 없는데, 도지사는 1명 뿐이라 직접 접촉하기 어렵고 각 읍면동에선 도의원이 더 가까운 창구가 될 수 밖에 없는 상황에서 직선제 시장이 들어서면 도의원 중 인지도 높은 1~2명 정도나 제주시장[4], 서귀포시장으로 당선될 수 있을 뿐이고, 나머지는 시장보다 영향력이 낮아질 가능성이 있기 때문에 찬성하는 도의원들이 많기가 어려운 구조다.

제주특별자치도의 면적이나 인구규모를 생각했을때 굳이 기초자치단체를 부활시킬 이유가 없다는 의견도 많다. 제주특별자치도의 관할 면적은 홍천군보다도 살짝 더 넓은 수준이며, 인구는 천안시와 비슷한 수준. 굳이 자치시를 만들어 행정절차를 이중으로 만들지 않아도 특별자치도 직할 단층제로도 효율적인 지방자치를 할 수 있다는 견해이다. 실제로도 현재 제주특별자치도에선 도의원들이 기존 시의원들의 업무까지 정상적으로 커버하고 있다.[5]

4. 제주형 기초자치단체 도입

2022년 지방선거에서 오영훈 도지사 후보가 '제주형 기초자치단체' 설립을 공약으로 내세웠다.

1. 행정체제
시군 기초자치단체와 행정시장 직선제를 두고 논의 중이다.

2. 행정구역
3개 시(동제주시, 서제주시, 서귀포시)와 4개 시군(제주시, 서귀포시, 동제주군, 서제주군)을 두고 논의 중이다.[6]

3. 기관구성
기관대립형(중앙정부의 대통령제)과 기관통합형(중앙정부의 의원내각제)을 두고 논의 중이다.

2023년 공론회 용역의 기준총족도 분석 결과를 보면, 전체적으로 △3개 행정구역안(국회의원선거구 적용) 27점 △4개 행정구역안(동서 분리) 26점 △5개 행정구역(동서분리) 25점 △3개 행정구역(경찰서 관할구역 적용) 25점(폐기) △4개 행정구역(남북 분리) 22점 △5개 행정구역(남북 분리 22점) △2개 행정구역(동서 분리) 22점 등이다. 하지만 의도적으로 현행 2개 행정시 존치안을 낮게 평가했다는 반발도 있어 개편은 미지수이다. #

2024년 1월 4개언론사 공동 여론조사에 따르면 기초자치단체+3개시 안에 대해 53%가 찬성, 32%가 반대, 모름·무응답은 16%로 과반이 찬성했다. #

5. 행정시 분할론

5.1. 4개시 분할

민선 5기 우근민 도지사 시절 제주시-서귀포시의 2개 행정시를 ‘동-서-남-북’ 4개의 행정시로 쪼개 도 전체의 균형발전을 꾀하자는 주장이 등장한 적이 있다. 다만, 도지사가 바뀌면서 흐지부지..

2017년 6월 제주도행정체제개편위원회에서 행정구역을 생활행정에 초점을 맞춰 현행 제주시·서귀포시 2개 권역을 4개 구역(△제주시(제주시 동지역) △동제주시(조천·구좌·우도·성산·표선·남원) △서제주시(애월·한림·추자·한경·대정·안덕) △서귀포시(서귀포시 동지역))으로 재조정하여 행정시장 직선제를 도입하는 방안을 제안했다.

5.2. 3개시 분할

서귀포시는 그대로 두되 제주시만 동-서로 분할하자는 주장이다. 행정시를 분할하는 주된 목적은 인구불균형 문제를 해소하는 것인데 4개시 체제에서는 여전히 인구가 제주시에 쏠리게 되는 한계가 있다고 지적하며, 현행 국회의원 선거구를 따라 제주시 갑을 서제주시, 제주시 을을 동제주시로 분할하자는 안이다.#

제7회 전국동시지방선거 당시 자유한국당 제주도지사 후보였던 김방훈 후보가 3개시 분할론을 공약으로 제시한 바 있으며, 이후 더불어민주당이 다수당인 제주특별자치도의회에서 제주시 분할 논의를 주도하고 있으나# 오히려 자유한국당의 후신인 국민의힘 소속 원희룡 도지사는 반대 입장을 표했다.#

2023년 10월 행정체제개편위원회에서 3개시 분할과 기초자치단체 부활을 대안으로 내세웠다.#

한편, 유력한 방안인 국회의원 선거구 기준 분시의 경우 구제주 시가지 한복판을 분할해야 하며, 이로 인한 형태적 이상과 행정상의 비효율이 우려되는 문제가 있다. 그렇기 때문에 전근대에 제주•대정•정의 3군이 있었던 것을 언급하면서 그것을 기준으로 행정구역을 나누되 면적이 가장 적은 옛 대정군 지역에 제주시 서부 일부를 편입하여 2시 1군의 기초자치단체를 설치하는 식의 행정구역 개편을 해야 한다는 소수 의견도 있다.

6. 행정시 폐지

제주특별자치도 밑에 있는 두 행정시(제주시와 서귀포시)를 폐지하고 세종특별자치시처럼 '도-읍면동' 체제로 완전 단층화하는 개편안이다. 아래의 대동제 도입과 세트로 엮인다.

당초 제주특별자치도 구상이 이 구상이었는데, 혼란을 최소화하기 위한 차원에서인지 행정시를 두는 절충안이 확정되어 지금에 이르고 있다.

7. 대동제 도입

2008년 읍면동 기능강화를 위해 43개 읍면동을 8~10개의 대동(大洞)으로 개편하려는 대동제가 추진됐지만 과소 동(洞) 통폐합에 따른 주민반발에 부딪혀 흐지부지되었다.

이후 오영훈 도지사가 과소동 통폐합을 주장하면서 다시 수면위로 올라왔다.

[1] 제주시가 북제주군 제주읍, 서귀포시가 남제주군 서귀읍+중문면에서 각각 승격된 것이기 때문이다. 따라서 북제주군청은 제주, 남제주군청은 서귀포에 있었다. 월경지였지만 지금은 북제주군 남제주군이 없어졌기에 그 문서엔 없다.[2] 하지만 자치권을 위해 이런 것들을 포기하고 특별자치도 설치안에 찬성했기 때문에 마냥 억울한 것은 아니다. 50%대로 통과된 거라 다 찬성한 건 아니지만...[3] 특별자치도 자체가 단층제 지방자치를 실험하기 위해 도입한 것도 있다.[4] 2016년 8월 기준 인구가 벌써 47만9800여 명으로 50만 돌파가 멀지 않았다. 50만을 돌파하면 자치시장이 아니더라도 제주시장은 1급 상당으로 뽑을 듯 하다. 2016년 현재는 공무원 기준으로 관련분야에서 3년 이상 근무하면서 2급 또는 이에 상응하는 공무원으로 근무한 경력이 있거나, 관련분야에서 5년 이상 근무한 경력이 있는 3급 또는 이에 상응하는 공무원으로 근무 경력이 있으면 응모 가능한데, 이 기준이 좀더 빡빡해질 듯 하다.[5] 노형동, 이도2동 등 인구 밀집지역은 1개 동에 2명의 도의원을 뽑는다.[6] 전자의 경우 각 시마다 국회의원 선거구를 하나씩 두면 된다는 점이 편리하다.