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1. 개요
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| 김영삼 대통령이 청와대로 3부요인을 초청한 모습[1] |
대한민국의 입법부, 행정부, 사법부를 관장하는 주요 인물을 일컫는 말. 보통은 삼권분립의 원칙에 따라 입법, 행정, 사법권을 가지고 있는 각 부의 대표 또는 최고책임자를 뜻한다.
2. 구성
입법부의 수장은 국회의장이다. 국회의장은 국회의원 중에서 선출하며, 임기는 2년이다. 따라서 한 회기의 국회의장은 전반기/후반기 2년 임기로 1명의 국회의장과 2명의 국회부의장을 선출한다. 재적의원 과반수의 투표로 선출하며, 보통 국회의장은 원내 제1당에서 선출되며, 2명의 부의장은 각각 원내 제1당과 제2당에서 선출된다. 참고로 제1당이 반드시 여당이여야 하는 것은 아니다. 실제로 제16대 국회의원 총선거 때 연정을 통해 실질 다수당은 새천년민주당이었으나 제1야당인 한나라당이 원내 제1당에 오르는 바람에 전반기 의장은 새천년민주당이 얻었음에도 후반기에는 부의장직만 얻을 수 있었다.[2] 국회의장은 국회법에 의거[3]하여 의사진행의 공정성, 중립성을 위하여 당적을 가질 수 없으므로 선출 직후에 탈당한다. 일반적인 투표에도 참여하지 않는다. 물론 한표 한표가 소중한 경우에는 참여한다. 그러나 정치관 차이로 인한 탈당을 하는 게 아닌 만큼 임기 만료 후에는 대부분 복당한다.행정부의 수장은 대통령이다.[4] 따라서 대통령은 외국에 대하여 국가를 대표하는 국가원수로서의 권한과 행정부의 수장으로서의 권한을 모두 갖는다. 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다. 의원내각제 국가에서는 행정부의 수장 역할을 의회에서 선출한 총리가 맡으며 형식적인 국가원수로서의 권한은 명예직인 대통령이 맡는다. 입헌 군주제 국가에서는 군주가 이 역할을 맡기도 한다.[5]
사법부의 양대 수장은 대법원장과 헌법재판소장이다. 대법원장과 헌법재판소장 모두 대통령이 의회의 인준을 거쳐서 임명한다.[6] 임기는 대법원장은 6년 단임이고, 헌법재판소장은 헌법재판소 재판관으로서의 6년 임기 중 잔여임기를 수행한다. 원래 대한민국 제6공화국 전까지 헌법위원회는 독재권력으로 인해 형해화된 조직이었으므로, 사법부의 수장은 대법원장만 일컫는 것처럼 여겨져 왔으나, 9차 헌법개정(제6공화국)에 따라 대법원과 동일한 위상의 헌법재판소가 출범하면서 사법부의 수장은 둘로 나뉘게 되었다. 이에 대법원은 독자적인 최고사법기관의 기득권을 유지하고자 헌법재판소를 견제하려는 집요한 시도를 해왔는데, 예를 들어 제정 당시의 헌법재판소법에 따르면 헌재소장은 대법원장에 준(準)하는, 즉 대법원장에 비해 격이 떨어지는 대우를 받게 되어 있었다. 그러나 1991년에 헌법재판소법 제15조가 개정되어 대법원장과 헌재소장의 대우가 동등한 수준(대법원장의 예에 따르는)으로 법률상 규정되었고, 제3대 윤영철 소장에 이르러서는 헌재소장이 대법원의 견제를 물리치기 위해 대통령 초청행사(신년인사회)를 보이콧하는 등 적극적인 대응에 나서게 된다. 그 결과 2006년부터 청와대는 법률상 규정을 넘어 의례적으로도 대법원장과 헌법재판소장이 사법부의 공동 대표라는 보도자료를 내면서 둘을 하나로 묶인 동등한 서열로 공식적인 대우를 하게 되었고,[7] 주요 언론들에서도 그때부터 대법원장과 헌재소장을 사법부의 양대 수장이라고 지칭하는 표현을 널리 사용하게 되었다.[8]
결론적으로 대한민국의 3권분립을 지탱하는 삼부요인이라 함은, 헌법의 편제 순서에 따라 국회의장(헌법 제3장에 따른 입법부의 수장), 대통령(헌법 제4장에 따른 행정부의 수장)[9], 대법원장 및 헌법재판소장(헌법 제5장, 제6장에 따른 사법부의 양대 수장) 등 4명을 일컫는 말이다.[10]
2.1. 4부요인, 5부요인
五府要人대통령을 제외한 5명의 국가요인(국회의장, 대법원장, 헌법재판소장, 국무총리, 중앙선거관리위원장)을 일컫는 표현이다. 흔히 총리급이라고 부른다. 4부요인이라는 표현을 쓸 때도 있는데, 이때는 말석인 중앙선관위장이 빠진다.[11]
제6공화국 수립 이후 노태우 정부부터,# 김영삼 대통령의 문민정부까지,#, 3부요인은 대통령을 제외하고 국회의장, 대법원장, 국무총리 및 헌재소장을 일컫는 용어로 쓰였다.[12] 일본의 입법 수장이 양원의장으로 나뉜 것처럼, 한국의 사법 수장이 대법원장과 헌재소장으로 나뉜 셈이었기 때문이다. 이처럼 국회의장-대법원장-국무총리-헌재소장의 4인을 3부요인으로 칭하는 용례는 김대중 대통령의 국민의 정부 초기까지도 그대로 유지되었으나,# 1998년말부터 갑작스레 국민의 정부 청와대는 중앙선관위원장의 격을 종래의 3부요인 격으로 올려서 대우하는 '5부요인'이라는 새로운 개념을 창안하고 이를 보도자료에 집어넣기 시작한다.# 즉, 5부요인이라는 기상천외한 용어는 전혀 유서 깊은 용어가 아니라 1998년도 말부터 김대중 정부 청와대에 의해 갑작스레 엉뚱하게 등장한 용어인 것이다.
김대중 대통령 시기에 창안된 5부요인이라는 용어는 실질적으로 중앙선관위원장에게 엄청난 의전 상승을 불러왔다. 원래 문민정부까지 선관위원장은 국회의장이나 대법원장과는 전혀 동격으로 의전받는 직위가 아니었는데, 이는 제2공화국 이래 중앙선관위원장은 어디까지나 대법원장의 하위직인 대법관이 겸직하는 것에 불과한 직위였기 때문이다. 노태우, 김영삼 대통령 시기에 중앙선관위원장이 청와대로 초청받은 오찬 내력들을 살펴보면 중앙선관위원장은 단 한번도 국회의장이나 대법원장과 동등한 요인으로서 오찬에 초대받은 적이 없고, 단지 각급 선관위 총괄 오찬 정도에 초청받았을 뿐이다.[13] 그러다가 김대중 대통령 시기에 들어 중앙선관위원장직은 갑작스레 5부요인이라는 벼락 같은 출세를 얻으며 무려 전직 대통령들 초찬 오청에 초대받는 정도의 의전대우 상승을 이룬다.#
| 공항에서의 귀빈 예우에 관한 규칙 변천사 | ||||||
| 제4조 (귀빈실의 사용대상자) ①귀빈실을 사용할 수 있는 자는 다음과 같다. 1. 대통령 및 전직대통령 2. 국회의장ㆍ대법원장ㆍ국무총리ㆍ전직국회의장ㆍ전직대법원장 및 전직국무총리 ... (이하 생략) | ▶ | 제4조(귀빈실의 사용대상자) ①귀빈실을 사용할 수 있는 자는 다음과 같다. 1. 대통령 및 전직대통령 2. 국회의장ㆍ대법원장ㆍ국무총리ㆍ전직국회의장ㆍ전직대법원장 및 전직국무총리 3. 헌법재판소장 ... (이하 생략) | ▶ | 제4조 (귀빈실의 사용대상자) ①귀빈실을 사용할 수 있는 자는 다음과 같다. 1. 대통령 및 전직대통령 2. 국회의장ㆍ대법원장ㆍ헌법재판소장ㆍ국무총리ㆍ전직국회의장ㆍ전직대법원장ㆍ전직헌법재판소장 및 전직국무총리 ... (이하 생략) | ▶ | 제4조(귀빈실의 사용대상자) ①귀빈실을 사용할 수 있는 자는 다음과 같다. 1. 대통령 및 전직대통령 2. 국회의장ㆍ대법원장ㆍ헌법재판소장ㆍ중앙선거관리위원회위원장ㆍ국무총리ㆍ전직 국회의장ㆍ전직 대법원장ㆍ전직 헌법재판소장ㆍ전직 중앙선거관리위원회위원장 및 전직 국무총리 ... (이하 생략) |
| 재무부령 제1697호, (1986. 12. 31., 일부개정) | 재무부령 제1836호, (1990. 11. 29., 일부개정) | 건설교통부령 제303호, (2001. 11. 27., 일부개정) | 국토해양부령 제366호, (2011. 8. 2., 일부개정) | |||
| 현행 제4조 (귀빈실의 사용대상자) 제4조(귀빈실의 사용대상자) ① 귀빈실을 사용할 수 있는 사람은 다음과 같다. <개정 2013. 3. 23., 2015. 10. 16., 2016. 9. 26.> 1. 대통령 및 전직 대통령 2. 국회의장, 대법원장, 헌법재판소장, 국무총리, 중앙선거관리위원회 위원장, 전직 국회의장, 전직 대법원장, 전직 헌법재판소장, 전직 국무총리 및 전직 중앙선거관리위원회 위원장 ... (이하 생략) | ||||||
| 국토교통부령 제1호, (2013. 3. 23., 타법개정) | ||||||
공항에서의 귀빈 예우에 관한 규칙의 변천사를 살펴보면, '총리급'으로 대우 받는 공직자의 범위가 어떻게 변화했는지를 살펴볼 수 있다. 제5공화국(~1987년)까지 총리급으로 대우 받는 공직자는 대통령을 제외하고 국회의장ㆍ대법원장ㆍ국무총리 등 3명을 의미했는데, 제6공화국이 들어선 직후(1990~2000년)에는 국회의장ㆍ대법원장ㆍ국무총리에 헌법재판소장을 추가하여 4명까지가 총리급으로 대우를 받았다. 하지만 이때는 헌법재판소장의 대우가 국무총리의 후순위에 그쳤다. 그러다 제6공화국에서 헌법재판소장의 의전서열에 대한 논쟁이 있었던 시기(2001~2011년)부터는 헌법재판소장의 서열이 국무총리 앞으로 옮겨진다.[14]
중앙선거관리위원회위원장은 1963년 제3공화국 출범 당시부터 존재하던 직위였음에도 1988년 제6공화국 출범 후 20년이 넘게 지난 2011년이 되어야 뒤늦게 '총리급'의 의전에 합류하는데, 이는 원래 중앙선거관리위원회위원장의 직위가 총리급 의전을 받는 수준은 아니었음을 간접적으로 보여준다.[15] 한편 중앙선거관리위원회위원장의 의전서열은 2011년에 귀빈 예우에 관한 규칙을 개정할 때 헌법재판소장 뒤, 국무총리 앞 순서로 들어갔다가 2013년에 국무총리 뒤 순서로 옮겨졌는데, 그 이유는 공개되어 있지 않다.[16]
그러나 본래 5부요인, 4부요인 등의 표현은 법률적으로 틀린 표현이다. 대한민국은 입법부, 사법부, 행정부 간의 삼권분립을 택한 국가이지, 대만처럼 오권분립을 택한 국가가 아니기 때문이다. 이처럼 5부요인이라는 법학적으로 근본 없는 표현이 대법원장, 헌재소장 및 국무총리 사이의 의전서열에서 지속적으로 갈등을 일으키자, 약 8년이 지난 2006년에 노무현 대통령의 참여정부 청와대에서는 5부요인, 4부요인이라는 표현이 법률적으로 그릇된, 비(非)법률적인 표현이라고 공식적인 검토자료를 배포한바 있다. 다만 참여정부에서도 현실적으로 한 번 총리급으로 올라간 중앙선거관리위원회위원장의 의전서열을 되돌리기는 부담스러웠기 때문에, 중앙선거관리위원회위원장에 대한 총리급 의전은 유지하면서도, 그 명칭을 5부요인이 아니라 "3부요인 및 헌법기관장"으로 바꾸어 불렀다.
3부요인은 물론, 5부요인, 4부요인 등 N부요인이라는 용어 자체가 군사정권 시절에 대통령을 입법, 사법, 행정 위에 군림하는 존재처럼 묘사하는 부적절한 용어이므로, '헌법기관장' 등의 용어로 통일해야 한다는 비판도 있다. 그간 사용되어온 N부요인이라는 용어는 주로 대통령이 나머지 국가요인을 초청할 때 'N부요인'이라고 지칭하는데 사용되어 온 것인데, 이는 마치 삼정승 같은 표현처럼 대통령이 단순히 행정부의 수장이 아니라 국가수반으로서 입법부, 사법부에도 우선한다는 점을 은연 중에 강조하는 표현이라는 것이다. 대통령, 국회의장, 대법원장, 헌법재판소장, 국무총리, 중앙선관위원장 6명은 모두 최고헌법기관의 수장이므로, '최고헌법기관장'이라고 표현하는 것이 헌법적으로도 보다 정확한 표현이라고 할 것이다.[17]
그럼에도 4부요인, 5부요인이라는 표현은 '4명의 인원' 또는 '5명의 인원'을 직관적으로 떠올리게 한다는 장점으로 인해 여전히 곳곳에서 관행적으로 사용되고 있으나,[18] 5부요인이라는 용어는 별다른 법학적 논리근거도 없이 중앙선관위원장에게 엄청난 의전상의 특혜를 주는 용어이므로, 선관위 특혜 채용 논란 등 독립성을 방패막이 삼은 중앙선관위의 기행이 드러나는 상황에서 점차 정치권에서도 중앙선관위원장에게 총리급의 의전 대우를 주는 것에 대해 문제를 삼기 시작했다.#
3. 일본의 사례
일본어 위키백과 '三権の長' 참조[19]일본에서는 대한민국의 삼부요인에 대응하는 용어로서 '삼권의 수장'(三権の長)이라는 표현을 사용하는데, 이 '삼권의 수장'은 참의원 의장, 중의원 의장(입법부의 양대수장[20]), 내각총리대신(행정부의 수장), 최고재판소 장관(사법부의 수장) 등 4명으로 이루어져 있다.
한국이나 일본이나 모두 삼부요인/삼권의 수장이 3명을 가리키는 용어가 아니라는 4명을 가리킨다는 점에서 공통점이 있다. 차이점이라면 일본은 양원제를 택하여 입법부가 둘로 나뉘어 있는 것이고, 한국은 독립형 헌법재판모델을 채택하여 사법부가 둘로 나뉘어 있다는 점이 다르다고 할 것이다.
4. 관련 문서
[1] 좌측의 김영삼 대통령부터 시계방향으로 윤관 대법원장, 조규광 헌법재판소장, 이회창 국무총리, 이만섭 국회의장이 테이블에 둘러 앉아 있다. #[2] 제20대 국회의원 총선거에서는 정부여당이 새누리당이었지만, 야당인 더불어민주당이 원내 제1당에 올라서 누가 의장이 되어야할 지 논쟁이 있었다. 그러나 16대 국회와 달리 국민의당까지 합하면 압도적으로 민주당계가 의석수에서 우세했기에 관례에 따라 더불어민주당이 의장직을 가져갔다.[3] 국회법 제20조의2(의장의 당적보유금지) ① 의원이 의장으로 당선된 때에는 당선된 다음 날부터 의장으로 재직하는 동안은 당적(黨籍)을 가질 수 없다. 다만, 국회의원 총선거에서 「공직선거법」 제47조에 따른 정당추천후보자로 추천을 받으려는 경우에는 의원 임기만료일 90일 전부터 당적을 가질 수 있다. ② 제1항 본문에 따라 당적을 이탈한 의장의 임기가 만료된 때에는 당적을 이탈할 당시의 소속 정당으로 복귀한다. <전문개정 2018. 4. 17.>[4] 행정부의 수장이 국무총리라고 잘못 아는 사람들이 많은데, 대한민국은 대통령제 국가이기 때문에 의원내각제나 이원집정부제 총리와는 다르게 대한민국의 국무총리는 어떤 책임 있는 자리가 아니라 행정부의 서열 2위 자리다.[5] 다만, 위의 사진에서 볼 수 있듯이 대통령이 3부요인을 초청하는 형식의 행사를 개최하는 경우, 대통령은 국가원수의 직위를 가지며, 3부요인 중 행정부 수반의 자리는 국무총리가 대신하게 된다.[6] 삼부요인 중 사법부의 수장들은 유일하게 선거로 선출되지 않는다.[7] 청와대, 헌재소장 의전서열 국무총리 앞으로[8] 세계일보, 한겨레, 한국경제, 연합뉴스, TV조선, 동아일보, 중앙일보 등[9] 또는 국무총리(위의 사진에서 보듯이 대통령이 행사의 주최자로서 나머지 각부 요인들을 초청하는 행사에서는 행정부 몫으로 참가한다.)[10] 그간 헌법에 대한 몰이해로 인해 3부요인을 국회의장, 국무총리 및 대법원장 등 3명만을 일컫는 표현처럼 사용해온 경우가 많은데, 이는 위에서 살펴보았듯이 잘못된 표현이다. 다행히 최근에는 헌법에 대한 이해가 증진되면서 3부요인을 정확하게 대통령, 국회의장, 대법원장, 헌법재판소장의 4명으로 칭하는 사례가 늘고 있다. 예를 들어 2023년 더불어민주당 윤준병 의원은 대통령, 국회의장, 대법원장, 헌법재판소장을 일컬어 3부요인이라 칭하며 이들의 공관 주변에서 시위의 자유를 보장해야 한다는 내용의 법안을 발의하였다.[11] 윤 대통령 '4부 요인' 관저 초청... 국회의장에 "예산 중재" 당부[12] 서울신문 기사 등[13] 노태우 대통령, 김영삼 대통령 등 사례참조[14] 2001년부터 헌법재판소장의 의전서열이 대법원장 뒤, 국무총리 앞으로 바뀐 이유는 "현행 헌법재판소법 제15조제1항의 규정에 따라 헌법재판소장의 대우는 대법원장의 예에 의하도록 되어" 있었기 때문이다. 공항에서의 귀빈 예우에 관한 규칙 2001년 11월 27일자 개정이유 참조[15] 2011년부터 중앙선거관리위원회위원장이 공항에서 총리급 의전을 받는 것으로 바뀐 개정이유는 "의전에서 다른 헌법기관의 장과의 형평을 고려"했기 때문이다. 공항에서의 귀빈 예우에 관한 규칙 2011년 7월 12일자 개정이유 참조[16] 2013년 개정이유에는 단지 타법개정(정부조직법)이라는 이유만이 적혀 있다. 아마도 2011년의 개정은 실수였으며, 정부조직법을 개정하여 전체적인 의전서열을 다시 정하는 과정에서 예전의 실수를 바로잡은 것이라고 볼 수 있다. 공항에서의 귀빈 예우에 관한 규칙 2013년 3월 23일자 개정이유 참조[17] "우리 헌법상 최고 헌법기관에는 국회(헌법 제3장), 대통령(제4장 제1절), 국무총리(제2절 제1관), 행정각부(제2절 제3관), 대법원(제5장), 헌법재판소(제6장), 중앙선거관리위원회(제7장)가 있다." (헌법재판소 2004. 10. 21. 선고 2004헌마554 결정문 중) 이처럼 헌법재판소 판례에 따르면 최고헌법기관은 7개인데, 이 중 행정각부는 헌법상의 개념일 뿐 정부조직법상 각 부가 헌법기관이라고 할 수는 없고 이를 통할하는(헌법 제86조 제2항) 국무총리가 있으므로 나머지 6개의 최고헌법기관을 대표하는 기관장들을 최고헌법기관장이라 부를 수 있다.[18] 현충일 추념식, 문 대통령 옆자리에 4부 요인 대신 국가 유공자, 윤 대통령, 5부 요인 앞에서 “폐단 바로잡고 정상화에 속도 내야”[19] ウィキペディアの執筆者，2023，「三権の長」『ウィキペディア日本語版』，（2023年9月22日取得，https://ja.wikipedia.org/w/index.php?title=%E4%B8%89%E6%A8%A9%E3%81%AE%E9%95%B7&oldid=96129459）．[20] 보통 '양원의장'이라는 표현으로 두 직위를 아울러 통칭한다.