1. 설명
소선거구제를 실시하는 국회의원 총선거에서 소선거구에서 낙선한 후보를 비례대표를 통해 구제할 수 있게 하는 선거제도. 일본에서 1996년 중선거구제 선거를 하던 중의원 의원 총선거를 정치 개혁의 일환으로 소선거구제로 개편하는 과정에서 (당시 의원들의 반발을 어느 정도 무마하기 위해) 도입되었다. 참고로 참의원 의원 통상선거는 일반적인 비례대표 선거를 따른다.2. 특징
1인 2표제 정당명부식 비례대표 선거를 하는 것은 기존의 비례대표 선거와 동일하나, 비례대표 추천명부에 비례대표 선거 단독 출마한 사람 외에 지역구 후보를 같이 끼워넣을 수 있게 한 것이다. 한 비례대표 순번에 지역구 후보를 끼워넣기로 결정하면, 그 순번에 지역구 후보는 1명 또는 그 이상을 집어넣을 수 있다. 비례대표 후보 자리에 지역구 후보가 동시 출마가 가능하게 한 뒤, 지역구 후보가 둘 이상 같은 비례대표 순번에 등록했을 때, 그 번호가 당선 범위안에 들고 그들 중 둘 이상 낙선할 경우 석패율을 계산해서 가장 높은 석패율을 기록한 후보를 당선시키는 방식이다. 한국에서는 홀수에 비례대표 후보를 넣고 짝수에 지역구 후보를 넣는다고 잘못 알려져 있는데[1] 사실은 딱히 제한이 없다.[2]석패율제를 적용한 비례대표 선거를 하려면 비례대표 의석 수가 소선거구제 지역구에 비해 크게 딸리지 않을 정도의 충분한 수가 확보되어야 하며, 또한 비례대표를 전국 단위가 아닌 특정 지역을 묶어서 광역 비례대표로 해야 의도에 맞게 구제를 할 수 있다.
이 때문에 일본에서는 중선거구제를 소선거구제로 개편하면서 소선거구:비례대표 중의원 의석 수를 5 대 3의 비율(지역구 300석과 비례 200석, 이후 중의원 정수 축소로 현재는 지역구 289석과 비례 176석)로 개편하였고, 일본 중의원 선거의 광역 비례대표는 도쿄, 미나미칸토, 기타칸토, 긴키, 홋카이도, 규슈, 주고쿠, 시코쿠, 도카이, 도호쿠, 호쿠신에쓰 등 11개로 나눠 놓고 있다. 가장 비례대표 의석이 많은 곳은 긴키 비례선거구의 29석. 일본 수도권이 도쿄와 미나미칸토로 나눠져 있어서 그렇다.
3. 방식
구체적으로 어떻게 굴러가는지 살펴보기 위해, A당의 한 지역 정당명부 비례대표에 이렇게 되어 있다고 하자.| 순번 | 이름 | 지역구 출마 여부 | 지역구 당선 여부 | 후보자 본인의 득표율 | 당선자의 득표율 | 비례대표 당선 여부 |
| 1 | 가 | X | O | |||
| 2 | 나 | O | 낙선 (3위) | 15% | O | |
| 3 | 다 | 당선 (1위) | ||||
| 라 | 낙선 (2위) | 44% | 48% | O | ||
| 마 | 낙선 (2위) | 30% | 54% | X | ||
| 바 | 당선 (1위) | |||||
| 사 | 낙선 (2위) | 35% | 36% | O | ||
| 아 | 낙선 (2위) | 43% | 52% | O | ||
| 자 | 낙선 (4위) | 9% | X | |||
| 차 | 당선 (1위) | |||||
| 카 | 당선 (1위) | |||||
| 타 | 당선 (1위) | |||||
| 13 | 파 | X | X | |||
| 14 | 하 | X | X |
이렇게 된 상황에서 A당은 비례대표 선거 결과 비례대표 의석 5석을 얻는 것으로 결정되었다.
우선, 가는 지역구에 출마하지 않았지만 1번이므로 당선이다.
둘째, 2번인 나는 지역구에 출마했지만 낙선하였다. 그러나 같은 순번에 경쟁자가 없으므로 당선이다. 10%를 넘겼다면 당선가능하다.[3]
셋째, 보통 지역구 출마자들은 한 번호에 한꺼번에 후보등록을 한다. 이 표에서는 3번에 출마자들이 한꺼번에 등록하였다. 우선 지역구에서 당선된 다, 바, 차, 카, 타는 지역구 선거에서 당선되었으므로 비례대표에 중복 당선될 필요가 없다. 이들을 제외한 나머지 3번 비례대표 출마자들의 석패율을 계산해보자.
'석패율'이란 지역구에서 아깝게 떨어진 비율을 계산한 것으로, (낙선한 비례 후보의 지역구 득표율)/(그 지역구에서 1위로 당선된 후보의 득표율)이다.
- 라의 석패율: (44 ÷ 48) × 100 = 91.7%
- 마의 석패율: (30 ÷ 54) × 100 = 55.6%
- 사의 석패율: (35 ÷ 36) × 100 = 97.2%
- 아의 석패율: (43 ÷ 52) × 100 = 82.7%
- 자는 석패율 배분을 위한 10%를 채우지 못했으므로 당이 획득한 비례대표 의석수에 상관없이 무조건 낙선이다.
따라서 석패율의 순위는 사>라>아>마가 되며 석패율이 높은 사람부터 차례대로 당선시킨다. 따라서 사, 라, 아가 당선되었고 마는 석패율 배분 가능 후보들 중 석패율이 낮아서, 자는 석패율 배분을 위한 충족 기준을 채우지 못해 낙선.
득표율이 낮은 사가 라나 아보다 석패율이 높은데 그 이유는 석패율제의 계산 기준은 (본인의 득표 수/당선 후보의 득표 수)이기 때문에 상대후보의 득표율로 인해 석패율 역전이 일어났기 때문이다.
따라서 당선 가능 순번의 바깥인 13번의 파와 14번의 하는 낙선. 보통 여기까지 순번이 도는 경우는 잘 없으며 A당의 후보들이 소선거구에서 많이 당선되었다거나, 비례대표 득표율을 매우 많이 얻어 지역구에서 낙선한 후보들을 다 당선시키고도 여유가 있는 경우가 아닌 이상 지역구 출마자들이 집단으로 입후보한(이 표에서는 3번) 순번에서 끊기는 것이 일반적이다.
물론 자민당한테는 해당사항 없는 얘기다. 자민당은 지역구 당선이 어마어마하게 많기 때문에, 수도권 남부를 담당하는 미나미칸토(남관동) 광역비례구의 경우는 비례대표 60번이 당선되기도 한다. 2012년 중의원 총선에서는 자민당이 도쿄 지역구 중에 한 곳[4]을 제외하고 싹쓸이한 덕분에 도쿄 비례구에서 55번이 당선(!!!)되는 해괴한 일까지 일어난 바 있다. 다른 당 같으면 그냥 입후보 자체에 의의를 두어야 할 순번에서 당선인이 나오는 것. 의외로 가장 비례구가 많이 배정된 긴키 비례구에서는 자민당, 공명당, 공산당, 입헌민주당, 유신회가 엎치락뒤치락 하는 동네라서, 비례대표 의석은 겁나게 많이 배정되어있는데 자민당이라 하더라도 소선거구 낙선이 많아 비례 후순위가 당선되기는 힘든 구조다. 그래서 보통 자민당 정치신인들은 설령 간사이 지역에 연고가 있다 하더라도 간토 비례구를 통해 정치 입문하고 재선 도전을 위해 고향으로 낙향해서 지역구를 닦는다.
각 순번에 지역구 출마자 2-3명이 나와서 석패율을 가지고 대결을 하도록 후보를 내는 것이 가능하나 보통 지역구 출마자들을 한 번호에 몰아넣어서 석패율 순서대로 당선시킨다. 이런 방식으로 비례대표 의석이 배분되는 것이 석패율 제도이다. 보통 석패율이 50%~60% 중반에서 당선자 커트라인이 형성되는 것이 일반적인 흐름이다.
4. 기록
- 석패율이 높은 부활 당선자: 제48회 일본 중의원 의원 총선거 - 호소다 겐이치(자유민주당, 니가타 3구), 99.94%[5]
- 석패율이 낮은 부활 당선자: 제41회 일본 중의원 의원 총선거 - 기쿠치 다다스(菊地董)(사회민주당, 시즈오카 7구), 19.72%[6]
5. 비판
일본에서는 이 석패율제도를 이용해 꼭 당선시켜야 하는 사람을 석패율 비례대표 우선순위에 배치하여 전국적으로 유세하는 데 투입하여 지역구 선거에서 한발 뺄 수 있게 하고 있다.[7] 그런데 이게 바로 장점이자 단점이다. 장점은 꼭 필요한 사람을 생존시켜 전국구 이미지메이커로 쓸 수 있다는 것이고, 단점은 본래 정치 신인 및 소수자에게 돌아가야할 비례대표 의석이 지역구 출마자에게 배분되므로 비례대표제의 본래 취지에 어긋난다는 것이다.이 때문에 석패율제 또한 안분표와 마찬가지로 원로 정치인들의 집권을 용이하게 하는 제도로 악용된다는 비판이 강하다.[8] 지역에서 인지도를 얻기 힘든 정치 신인들은 석패율로 당선되기 힘들다. 자민당이 절대우위에 있는 일본의 정치구조상 자민당에 유리한 선거제도라는 평이 있다.
연립 여당이라는 특성상 지역구 후보를 매우 적게 내는 공명당이나 지역구에서 내는 후보가 매우 많은(그럼에도 거의 모두 낙선하는) 일본 공산당 같은 경우 지역구 비례 중복입후보를 하지 않고 지역구 중복 출마를 하는 후보들이라도 한국처럼 한 순번에 한 명의 후보자만 등록시켜 윗 순번부터 차례차례 당선시키는 경우도 있다. 특히 공명당은 지역구에서 나오는 후보들이 절대 비례대표로 중복 입후보하지 않는다. 공산당은 당 중역들에 대해서는 석패율을 보장하고 있다. 일본 사민당도 석패율을 제공한다.
지역구 유권자들에게 일정 수준의 지지율을 담보받을 여력이 있는 원로를 갈아치우기가 어려워진다. 지역의 민심을 아예 잃을 정도의 대패가 아니면 이들은 석패율제로 구제받는다. 지역구의 신임을 크게 잃어버린 간 나오토 전직 총리가 퇴임 후에 2번이나 석패율제로 살아 돌아오는 일도 있었다. 괜히 아무리 죽여도 살아 돌아오는 좀비제도라는 말을 듣는게 아니다. 이 때문에 소선거구제에 걸맞지 않는다는 비판도 나오고 있다.
또한, 특정 지역구를 기반으로 하는 의원이 여러 명이 될 수 있다는 점도 문제가 될 수 있다. 전국 단위 비례대표 혹은 (석패율제가 아닌) 권역별 비례대표제로 선출된 의원들은 지역구 선거로부터 자유롭기 때문에, 특정 지역을 신경 쓸 필요 없이 의정 활동을 할 수 있다. 권역별 비례대표제로 선출된 의원들은 큰 권역은 신경써야 하지만, 작은 지역구는 신경쓸 필요없다.
그런데, 석패율제로 당선된 후보는 명목상 비례대표 의원이지만, 지역구에도 입후보했고, 지역구에서 얻은 표 또한 당락에 영향을 미치기 때문에, 선거 유세 때 지역구를 위한 공약도 들어가고, 당선된 뒤에도 다음 선거에서 같은 지역구에 출마하기 위해서라도 지역구 관리가 필요하다. 그런데, 이런 역할은 지역구 후보로서 당선된 의원도 똑같이 하는 것이다. 즉, 석패율제로 당선된 의원이 있는 지역구는, 그렇지 않은 지역구보다 그 지역의 이익을 대변하는 의원이 더 많아진다는 것이다. 즉 과대대표와 과소대표의 문제로 귀결된다. 실제 사례로, 제48대 국회 당시 지역구에서 낙선하고도 석패율제로 인해 비례대표로 당선되어 국회에 입성한 후보가 오키나와현 제1구에서는 2명씩이나 나오는 바람에 과대대표 및 의원 3명의 소속정당 및 정책이 다른 관계로 인하여 지역의 목소리가 제대로 전달되지 못하는 상황이 있었다.[9]
즉, 특정 선거구가 과대대표 된다는 소선거구제의 단점을 더욱 키우고, 비례대표제에까지 가져온다는 것이다. 소선거구제에서는 텃밭보다 경합지를 더 신경쓰게 된다. 석패율제에서는 석패율로 당선시킬 수 있는 경합지를 더 신경쓰게 된다. 한국을 예시로 들자면, 양당 텃밭인 호남이나 영남에서는 석패율로 당선될 수 없고, 수도권에서 석패율로 당선이 된다. 이 문제를 해결하기 위해서 권역으로 나누더라도, 권역내에서는 똑같은 문제가 발생한다. 호남에서는 보수세가 조금 높은 전주, 순천에서만 석패율로 당선된다. 영남에서는 진보세가 높은 낙동강 벨트에서만 석패율로 당선된다. 수도권에서는 종로구에서 석패율로 당선된다.
6. 한국의 경우
한국에서도 일본의 사례를 보고 지역감정 투표행태를 완화하기 위해 2011년에 중앙선거관리위원회의 정치관련법 개정안 발표를 계기로 잠깐 논의가 오가기도 했는데, 찬반양론이 팽팽히 맞서더니 제19대 국회의원 총선거를 앞두고 흐지부지 되었다. 그리고 제20대 국회의원 총선거를 1년 앞둔 2015년에 다시 선관위가 비슷한 요지의 석패율제 도입 방안을 제안했다.일본식 석패율제와 구별되는 가장 눈에 띄는 차이점이라면 석패율의 계산 기준이 해당 지역구 당선자 1인의 득표수가 아닌 해당 지역구 후보자 중 3% 이상 득표한 후보자의 평균득표수라는 점. 이에 따르면 해당 지역구의 입후보자 인원수라는 운에 가까운 요인에 따라 석패율이 차이가 나고 당락이 좌우될 수 있기 때문에 이 부분에 대한 보완이 요구된다.
실제 투표결과에 선관위의 안을 적용하여 시뮬레이션을 해 본 결과 실제로 후보자의 지역구 득표율보다 해당 지역구의 입후보자 인원수가 석패율 산출에 더 중요하게 작용했다. 더 많은 득표율을 기록하고도 해당 지역구의 후보자 수가 적어 석패율의 산출 기준이 되는 득표수가 높게 잡혀서 타 지역구 낙선자에게 석패율이 밀린 경우가 나온다는 것. 자세한 분석결과는 경제희, 정준표, <석패율제도와 지역주의 완화>(2011) 참조. 결국 20대 총선에서도 도입되지 않았다.
그리고 2018년에 연동형 비례대표제 도입 합의 과정에서 지역 구도 완화하기 위해 석패율제 검토 합의문에 나옴에 따라 가능성이 열린 상태이다.
석패율제는 2019년 4월 자유한국당을 제외한 여야가 합의한 선거법 개정안에도 들어갔다. 12월 더불어민주당 이해찬 대표는 이에 대해 ‘중진 재선 보장용’으로 악용될 여지가 있다고 반대하였다. 그러나 4월 합의에서는 ‘봉쇄 조항’도 함께 담겨 있었다. ‘특정 권역에서 한 정당의 국회의원 당선자가 30%를 넘으면, 그 권역에서 해당 정당은 석패율 당선자를 낼 수 없다’는 조항이 여기에 해당한다. 만약 더불어민주당이 서울에서 지역구 당선자의 30% 이상을 내면 석패율로 권역별 비례대표를 당선시킬 수 없다는 뜻이다. 반면 득표율이 취약한 ‘티케이’(TK·대구경북)에서는 아깝게 낙마한 지역구 후보를 석패율제로 구제할 수 있다. 지역주의를 완화하자는 석패율제의 취지가 그대로 살아 있는 셈이다. 정의당 심상정 의원은 여기에 더해 '중진을 포함하지 않은 석패율제'를 명문화하면 완전히 해결될 사항이라고 주장하였다.
선거법 논의 초반에는 문재인 대통령이 제안하고, 정의당이 거부하던 석패율제가 그 반대 양상을 띄고 있다.
이는 더불어민주당 내 수도권 등 여야 경합지역 출마자들의 위기감 때문으로 보인다. 실제 수도권에 출마하는 더불어민주당 지역위원장들 사이에서는 정의당 후보가 ‘석패율 당선’을 노리고 선거를 완주할 경우 한국당 후보가 유리해진다는 우려가 있다. #
12월 18일, 야3당은 더불어민주당안인 '연동형 캡'과 선관위안인 석패율제를 최종 합의하였으나, 더불어민주당은 석패율제에 대해 재차 거부하였다.
이후 12월 23일, 더불어민주당과 자유한국당을 제외한 3+1 협의체가 석패율제를 포기하기로 결정해 당분간 한국에는 도입될 일이 없어진 듯 하다.
그러다가 2023년, 제21대 국회 선거제 개편 논의에서 권역별 비례대표제 도입과 함께 다시 논의 될 수 있는 여지가 남아있다. 다만 2024년 2월 현재는 두 선거제도의 도입은 사실상 물건너가고 선거구 획정 시한인 3월을 앞두고 여당과 야당 사이에서 지역별 선거구 획정 논의가 분주하게 이루어지고 있다.
다만 제22대 국회의원 선거의 결과에 따라서 석패율제를 제외한 다른 선거제도 개편 논의는 계속 이어질 수도 있다. 사실상 준연동형 비례대표제가 한국 선거의 대안적 해결책인 셈. 그렇지만 정치에서 '절대'라는 말은 없으니 아직은 잠들어 있는 한국 정치의 잠재적 떡밥이라 볼 수 있다.
[1] 네이버 백과사전이나 지식인에도 그렇게 알려져있는 경우가 있다.(...) 일본 정치 내막을 자세히 몰라서 그렇게 알려진 듯.[2] 홀-짝 제한이 있었다면 2012년 중의원 총선에서 민주당의 가이에다 반리, 간 나오토는 100% 낙선이었다. 가이에다 반리가 민주당 도쿄 비례대표 1번, 간 나오토가 비례대표 3번이었다.[3] 몇몇 소규모 정당의 경우 의석 배분이 가능한 수준의 의석을 획득했지만 비례 단독 출마후보가 없고 지역구에 출마한 모든 후보가 득표율 10%를 넘기지 못하여 비례 의석을 받지 못하는 경우가 있다. 이러한 경우 해당 정당에 배분된 의석은 다른 당으로 넘어간다. 제45회 일본 중의원 의원 총선거에서 모두의 당이 킨키와 도카이 블록에서, 제49회 일본 중의원 의원 총선거에서 레이와 신센구미가 도카이 블록에서 이런 일을 겪었다.[4] 나가츠마 아키라 前 후생노동대신의 지역구이다.[5] 당시 당선자와의 표차가 단 50표 차이였다. %로는 0.006%[6] 비례대표 후보 결원으로 앞당겨 당선되었다.[7] 이런 전략은 어느 나라에든지 다 있긴 하다. 당선 가능성이 높은 유력 정치인을 텃밭 혹은 그 후보가 다이묘 수준으로 눌러앉은 지역구에 공천하여 지역구 선거에서 한발 빼고 전국 유세를 다니게 하여 전체 선거를 지휘하는 방법이 대한민국 선거에서도 흔하게 나타난다. 20대 대선에서 패한 이재명이 대선 직후 치러진 지선에서 계양 다이묘 송영길이 서울시장 출마하려고 비운 계양을의 보궐선거 후보로 공천되어 텃밭 선거는 잠시 발을 빼고 총괄선대위원장으로서 지선과 보선을 총지휘하려 했다. 다른 지역구도 아니고 본인의 정치적 홈그라운드인 분당갑이 버젓이 보궐선거를 치르는데도 여기가 험지라서 연고도 없는 계양을 텃밭에 셀프 공천했다는 비판까지 감수해가면서 인천에 들어온 것. 그러나 계양에서 25년간 개업의로 일한 지역 밀착형 인사 윤형선이 여론조사상 이재명을 턱밑까지 추격하고 심지어 윤형선 우세 조사까지 보고되자 발등에 불이 떨어진 이재명은 꼼짝없이 인천에 발이 묶여버렸고, 결국 이재명 본인과 김동연(호남/제주는 텃밭이므로 논외) 둘만 살아남고 나머지는 모두 참패하여 선사후당(先私後黨)이라는 비판을 받았다.[8] 다만 자민당은 당내 세대교체를 위한 최소한의 장치로써 만 73세 이상의 후보들에게는 석패율제 비례대표 중복출마를 금지하고 있다. 이로 인해 가이후 도시키 전 총리가 제45회 일본 중의원 의원 총선거에서 낙선했을 때 이 규정 때문에 석패율제 구제를 받지 못해 완전히 낙선했다. 야당의 경우에는 해당사항이 없어서 오자와 이치로가 만 73세가 넘은 상태에서 낙선했음에도 석패율제 구제를 받았던 경력이 있다.[9] 아카미네 세이켄, 코쿠바 코노스케, 시모지 미키오 3명의 소속정당이 일본 공산당, 자유민주당, 무소속(카지노 비리로 일본유신회 탈당).