1. 개요
特別檢事. 영어 표기는 independent counsel 또는 special prosecutor이다. independent라는 표기에서 알 수 있듯이 독립성이 매우 중요하다.2. 국가별 제도
2.1. 대한민국
대한민국 검찰청의 고위간부가 수사의 대상이 되거나, 검찰 수사에 영향을 줄 수 있는 고위공직자가 수사 대상이 됐을 때 실시하는 제도. 국회에서 해당 사건에 대한 '특별검사법'이 통과되면, 독립적인 지위를 가진 '특별검사'가 사건 수사에 나서게 된다. 특성상 검찰출신의 변호사보다는 주로 전문 변호사나 판사 출신이 지정되는 경우가 많으며, 정치적 책임의 중립성을 담보하기 위해 정당 가입 경력이 있는 변호사는 제외된다.미국의 영향을 받아 시작되어 1999년부터 실행되었고, 처음 실행된 것이 바로 옷로비 사건이다.[1]
특별검사를 설치할 때마다 각 개별 수사범위를 한정해서 국회입법이 이루어진다. 각 사건의 법률 2조에 수사대상을 명시하고 있으며, 이를 두고 입법시 여야의 공방도 자주 생긴다. 통합된 특검법이 없기 때문에 그때그때 판박이인 법을 발의하는 방식으로 진행되었고, 2014년에 소위 상설특검법이 제정되었음에도 그 역할에 뚜렷한 한계가 있어 최순실 특검법처럼 여전히 개별 특검법을 제정하는 식으로 해결할 뿐, 2020년에야 상설특검이 처음으로 임명되었다.
특검을 한 번 시행하는데 들어가는 수사비용은 10억~20억 정도 소모되는 것으로 알려져 있다. 하지만 대한민국에서 비용 대비 효과는 미미한 편. 큰 목표를 가지고 특검을 시작하지만 대부분 기존의 수사결과를 재확인하는 수준에서 끝난다. 주로 정치쪽의 굉장히 민감한 사안을 다루기 때문에 특검이래봤자 일반 검찰에 비해 운신의 폭이 넒지 않고, 경우에 따라서는 일반 검찰과 마찬가지로 외압이 들어올 수 있기 때문이다. 결국 신림동쪽의 우스갯소리에 따르면 역대 특검이 밝혀낸 가장 혁혁한 전과는 앙드레 김의 본명을 전국민에게 알려줬다는 것이다.
다만 송두환 특검이라 불리는 불법 대북송금 사건 특검팀은 성과를 거두어 진상 파악 및 관련자 구속을 이끌어냈다. 당시 개입되었던 현대에 대한 수사압박으로 비자금까지 들통나자 당시 현대회장이던 정몽헌이 현대 사옥에서 투신하는 사건이 벌어지기도 했다.
그럼에도 특검 무용론 또한 끊이질 않는데, 이는 특검의 결정 과정에서 대통령과 국회 간의 정치적 대립과 타협이 이루어지고, 특검 구성 과정에서도 정치적인 압력이 작용하며, 그 기한과 연장 문제 등에서도 그러하기 때문이다. 또한 집권 세력과 거대 재벌 등의 문제에 있어서 효과적으로 시행되는가 하는 의혹도 있다. 가장 대표적인 예시가 삼성 비자금 특검.
2003년 12월 대통령 측근 비리 의혹 특검 이후로는 줄줄이 의혹만 남긴 채 무혐의나 소극적으로 형사처벌 되는 것에 그쳤다. 삼성 비자금 특검이나 BBK 특검, 디도스 특검 등이 의혹만 남긴 채 종결된 것이 대표적 사례이다. 내곡동 특검의 경우 상당한 성과를 거두었음에도 대통령의 연장 거부로 인해 미완으로 그쳤다고 여겨진다.(미국 워터게이트 특검의 경우 준비 6개월, 수사 3년이라는 안정된 시간이 주어졌다.) 그로 인해 검찰개혁을 시행할 경우 특검을 대체할 만한 기능이나 부서 설치, 검찰의 기소독점권 폐지 등의 특검 보완책도 함께 거론된다.
어느 변호사 말에 의하면 대한민국 검찰청과 특검의 차이를 (떡값의) 선후불 차이라고 한다.[2] 여기서 파생되어 나온 멸칭이 바로 떡검.
하지만 박근혜-최순실 게이트 특별검사팀[3]은 박영수 특검의 지휘 아래 70일이라는 짧은 수사기간에도 이재용 삼성전자 부회장을 뇌물공여 혐의로 구속하고, 문화계 블랙리스트 혐의로 김기춘 전 비서실장, 조윤선 전 문체부 장관을 구속하는 등 혁혁한 성과를 내어 국민 다수의 높은 찬사와 지지, 그리고 강력한 특검연장 요구(많은 여론조사에서 70%에 달하는 참가자가 특검 연장을 찬성했다. 특검 스스로도 연장이 필요하다고 신청을 하였으나 당시 권한대행이던 황교안의 거절로 연장은 무산됐다.)까지 받으며 특검활동을 종료했다. 결국 상황에 따라 얼마든지 잘 할 수 있다는 것을 보여준 사례라 볼 수 있다.
보통 특검에도 전술했다시피 현재 권력에 의한 외압은 들어오며, 의외로 특검 요구 세력에서도 결론을 낼 때까지 밀어붙일 의지는 없는 경우가 많아 어지간하면 수사관의 의지와 상관없이 별 의미 없는 결론으로 종결된다. 특히 수사 대상이 대통령 당선인이 되어버린 이명박의 BBK 주가조작 사건의 BBK 검사들이 대표적인 예시로 꼽힌다. 하나 아이러니한 것은 BBK 검사들 중 한 명인 윤석열 당시 검사가 2017년 문재인 정부의 인사이동에 의해 서울중앙지방검찰청장으로 부임해 다스 실소유주 논란 수사를 진두지휘하고 의혹의 당사자였던 이명박을 구속기소했다는 것. 다만 역시나 정호영 전 비비케이(BBK) 특검의 특수직무유기 혐의에 대해서는 ‘혐의없음’ 처분했다. “면죄부를 줬다”는 일부 비판에도 이렇게 한 것은 애초 은폐 의혹이 제기됐던 120억원을 다스 경리직원 조아무개씨의 개인 횡령으로 판단하면서다. 수사팀은 2008년 비비케이특검에서 다스를 수사했던 박정식 부산고검장 등 파견검사들은 조사도 하지 않았다. 그리고 2018년 2월 21일 공소시효는 완료되었다.#
특검은 보통 검찰이 수사에 실패한 경우 도입되기 때문에, 검찰 수뇌부는 특검 상황을 파악하려고 파견검사를 통해 수사 상황을 거의 실시간으로 보고 받는다.#
2.1.1. 주요 내용
법률이 여러 개 제정되었지만 절차가 거의 똑같게 규정되어 있다. ('특별검사법'이 통과되어 시행되면, 국회의장은 특별검사법 시행일로부터 2일내에 특별검사의 임명을 대통령에 요청해야 한다.
대통령은 3일 이내에 추천권자에게 추천 의뢰를 해야 한다.
추천권자는 7일 이내에 각 사건당 2명의 특별검사 후보를 추천해야 한다.
추천권자는 초창기에는 대한변호사협회였으나 그 후 대법원장, 교섭단체로 차례로 바뀌었다.[4]
대통령은 추천된 후보자들중 3일 이내에 각 사건당 1명씩 임명해야 한다.
특검법은 특별검사가 퇴직하는 날(공소를 제기하지 아니하는 결정을 하거나 판결이 확정되어 보고서를 제출한 때)까지 효력을 가진다.
2.1.2. 개별특검법 목록
★로 표시한 인물은 검사 출신 특별검사이고, ☆로 표시한 인물은 판사 출신 특별검사이다.2.1.3. 상설특검법
정확한 제명은 '특별검사의 임명 등에 관한 법률'(약칭 : 특검법)이다. 박근혜의 대선 공약에 따라 박근혜 정부 때 제정되었는데, 대체적인 내용은 기존의 특검법들과 대동소이하다.
국회 본회의 의결이 있거나, 법무부장관의 결정이 있으면, 대통령이 지체없이 국회 특별검사후보추천위원회에 2명의 특별검사 후보자 추천을 의뢰하고, 위 위원회가 5일 이내에 후보자를 추천하면, 대통령이 추천된 후보자 중에서 1명을 3일 이내에 특별검사로 임명한다.
그런데 기껏 상설특검법을 제정해 놓은 것이 무색하게도(?), 그 후로도 개별특검법 역시 꾸준히(?) 발의되고 있다.
물론 상설특검법에 따른 수사요구도 발의된 것들이 있다. 백남기 사망사건, 강원랜드 채용비리사건, 검찰청 내부 성추문, 국가정보원·국방부 여론조작 사건에 관해 그러한 발의안들이 있었다. 그러나 이 수사요구는 모두 본회의의 문턱을 넘지 못했다.
4·16세월호참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법 제37조는 4·16세월호참사 특별조사위원회가 상설특검법에 따른 특별검사의 수사대상이 될 수 있도록 국회에 의결을 요청할 수 있다고 규정하였는데, 이에 사참위는 2020년 9월 23일 4·16세월호참사 증거자료의 조작·편집 의혹 사건 진상규명을 위한 특별검사 임명 국회 의결 요청안을 국회에 제출하였고, 이 의안이 12월 10일, 국회를 통과함에 따라 상설특검법 시행 후 처음으로 상설특검법에 따른 특별검사가 임명되었다.
★로 표시한 인물은 검사 출신 특별검사이고, ☆로 표시한 인물은 판사 출신 특별검사이다.
| 국회 의결일(또는 법무부장관 결정일) | 해당 사건 | 특별검사 | |
| 문재인 정부 | 2020. 12. 10. (국회) | 4·16세월호참사 증거자료의 조작·편집 의혹 사건 | ★이현주 |
2.1.4. 공소유지담당 변호사
2007년까지는, 검찰의 불기소처분에 불복하여 고소인이 재정신청을 하고 법원이 이를 받아들여 부심판결정을 한 경우, 법원이 그 사건에 대하여 공소유지담당 변호사를 지정하면 그 변호사가 검사 대신 공소유지를 하였으므로, 특별검사와 다소 비슷하다.[5]이를 언론에서 특별검사라고 지칭하는 예가 있었으나, 이것은 특별검사는 아니다.
잘 알려진 사실은 아니지만 문재인 전 대통령도 변호사 시절에 1990년에 공소유지담당 변호사로 임명되어 활동한 적이 있었다고 한다. 1987년에 부산항에서 건강 매트리스를 밀수하다가 적발된 박명률이란 인물이 당시 세관원 3명에게 붙잡혀 물고문을 당해 자백했다고 재정신청을 낸 이른바 부산 세관의 고문세관원 재정신청사건에 박윤성 변호사와 함께 2인이 공소유지를 했다고 한다.기사
문재인 정부 들어서 대검 검찰개혁위원회는 공소유지담당 변호사 제도의 재도입을 추진하고 있는 것으로 알려졌으나,# 결국 흐지부지되었다. 다만 박근혜 정부의 최순실 등 민간인에 의한 국정농단 의혹 사건 규명을 위한 특별검사의 임명 등에 관한 법률 같은 경우에는 특별검사가 공소제기한 사건의 상고심 판결이 선고되었으나 확정되지 아니한 중에 특별검사와 특별검사보가 모두 궐위된 때에는 해당 사건은 관할 검찰청 검사장에게 승계된다는 규정을 넣어 박근혜-최순실 게이트/재판/김기춘·조윤선·김상률·김소영 재판의 파기환송심은 서울고등검찰청 검사장에게 승계되었으나 검찰청법 제7조의2에 따라 김일권·남철우 검사가 재판을 맡았다. 이는 포항 가짜 수산업자 사기 사건으로 박영수(법조인) 특별검사가 사임해 파기환송심이 열리지 못하고 있었기 때문이다.
2.2. 미국
United States Office of the Independent Counsel미국에서는 이전부터 특별검사의 관행이 있었으며, 1978년 제도로 제정되어 20년간 총 20번의 특검이 있었다. 그런데 처벌이 불과 4건에 불과하고, 삼권분립 위반 논란과 위헌 논란까지 겹친 끝에 결국 1999년 폐지되었다. 법은 폐지된 대신에 미국 연방 법무부의 내부 조직(United States Department of Justice Office of Special Counsel)으로 바뀌었다. 법무장관(검찰총장)[6]이 연방항소법원의 추천을 거쳐 특별검사를 임명, 의혹 사건을 수사할 수 있도록 했다. 워터게이트 특검이나 클린턴 특검이 유명하다.
2017년 도널드 트럼프 대통령이 대선캠프의 러시아 내통 의혹(러시아 게이트)에 휘말리면서 조사를 위해 미 법무부에서 특검 수사를 결정하면서 18년만에 특별검사가 부활했다. 특별 검사 업무는 로버트 뮬러 전 FBI 국장이 맡게 된다. 이번 의혹이 코미 전 FBI 국장의 해임으로 인해 불거진 것을 생각해보면 흥미로운 부분이다.
3. 같이보기
[1] 아이러니하게도 1999년은 정작 미국에서 특검이 폐지된 해다(...)[2] 아무 변호사가 아니라, 검사 출신에 삼성 비자금 특검을 역임한 조준웅 변호사라고 한다. 이게 사실이라면 자기는 선후불로 떡값 다 받았다고 자랑하고 있는 것이다. 검찰의 후안무치, 안하무인을 위트를 섞어 몸소 보여주는 셈.[3] 이 특검에는 변호사뿐만 아니라 법무사까지 합류하였다.[4] 삼권분립을 지키기 위하여 고위공직자에게 영향을 끼칠 수 있는 특별 검사에는 정치적 중립성을 위하여 중립성이 보장되는 대법원장이나 여야의 합치로 정한 교섭단체로 정하는 것이다.[5] 구 형사소송법(2007. 6. 1. 법률 제8496호로 개정되기 전의 것) 제265조. 현행법에서는, 제265조를 폐지하였고, 법원이 공소제기 결정을 하면 그냥 검사가 공소유지를 하도록 규정하고 있다.[6] U.S. Attorney General로 직역하면 검찰총장이기도 하다. 법무장관과 검찰총장이 분리된 우리와 달리 미국은 법무장관은 동시에 검찰총장이기도 하다.