1. 개요
국민소환제(國民召還制 / Recall)는 선거를 통해 선출된 대표를 선거권자들이 투표로 파직할 수 있도록 하는 제도를 말한다. 주로 자질이 없는 주제에 나라를 망치는 '불량' 대표가 그 표적이다. 지방정부의 대표에 적용하는 경우 주민소환제(住民召還制)라고 부른다.2. 장점
많은 나라들은 민주주의를 추구하지만 실제로 모든 국민이 자신의 의견을 직접 전개하고 이를 수렴하는 것은 힘들기 때문에, 일반적으로는 국회의원 등 자신들의 의견을 대신해 줄 대표를 선출하고 그들에게 정책결정을 위임한다.그러나 이 대표들이 반드시 자신들의 의사를 제대로 반영해준다는 보장은 없으며, 오히려 권리를 위임해준 유권자들의 기대를 배반하며 불량행위를 일삼을 가능성도 있는데, 현재 민주주의 체계에서 이들을 벌할 방법은 다음 선거에서 이들을 떨어뜨리는 것밖에 없다.
한국의 예를 들면, 국회의원에 대해서는 국회의 제명과 법원에서의 당선무효형 선고를 통해 그 직을 잃게 할 수 있는 것은 사실이다. 그러나, 국회 제명이 일어난 사례는 매우 드물며 당선무효형 선고도 위에서 언급한 자질 불량 국회의원 중 현행법을 어긴 범법자인 경우에만 효과가 있다. 국회에서 제명되었거나 제명되기 전 사퇴한 경우는 딱 4번으로 국회 오물 투척 사건을 벌인 직후의 김두한, 김옥선 파동 당시 김옥선, 김영삼 총재 의원직 제명 파동 당시 김영삼, 성폭행 논란으로 사퇴한 심학봉이 있으며, 그 이석기와 김재연도 결국 제명되지 않았다. 물론 이론상으로 검찰청에서 억지를 써가며 기소를 하거나 국회에서 자체적으로 위의 불량행위를 처벌하는 법을 새로 만들면 되겠지만 그 과정에서 생길 여러 논란은 제외하더라도 현실에서 두 방법 모두 실현 가능성이 낮다. 정확히 말하면 불량 행위를 저지른 국회의원을 자격심사하는 규정은 있는데 사실상 유명무실한 상태다. 그래서 현재 불량 국회의원을 추방할 방법은 총선밖에 없고 그마저도 묻지마 지지층과 추종자들 때문에 안 되는 상황이다. 즉 총선으로 안 되면 공권력을 넘어선 초능력이나 초인적인 능력을 활용할 수밖에 없다는 얘기.
이 때 국민소환제가 실시되면 유권자의 기대를 저버리고 불량행위를 일삼는 대표들에 대한 제재가 가능할 것이다.
또한 판사, 검사처럼 권력을 갖지만 여러 이유로 인해 국민에게서 선출되지 않는 존재들은 자신들에게 주어진 권력을 남용해 유권자들의 기대를 저버릴 가능성이 크다. 이 때 국민소환제는 국민이 과도한 정보습득 부담을 안지 않고도 판사나 경찰청장, 검사 등 선출되지 않은 권력을 견제할 수 있다는 장점이 있다.
3. 한계점
국민소환제를 실시하게 되면 국회의원이든 대통령이든 자리에 공백이 생기니 필연적으로 정치에 혼란을 가져올 수 있다. 국민소환을 한다면 대통령이나 국회의원 등 대표들의 파면을 국민투표/주민투표로 정해야 할 텐데, 어느 정도의 투표율, 찬성률을 기준으로 쫓아낼지가 상당히 애매하기 때문이다. 너무 찬성률이 높게 잡혀있거나 기준이 까다로우면 있으나마나한 법이 되고, 반대로 너무 기준이 넓으면 조금만 인기가 식어도 쫓아내버리기 쉬워서 정치적 악용 가능성이 높다.또한 주민소환제를 실시하려는 사람들이 있더라도 절차상 여론을 모으고 전달하는 과정에서 시간이나 돈의 한계로 인해 제대로 여론을 모으지 못하고 실패해버리는 반면, 오히려 이 제도의 주요한 타겟이 되는 기득권층이나 소수 이익집단이 이를 역이용해 자신들의 의지를 따르지 않는 지도자를 소환하는 사례가 일어날 위험이 존재한다.
한편 국민소환제가 다수결원리가 지배하는 의회에서 정치적 타협과 조정이 이뤄지지 않는 경우 소수파가 다수파를 압박하기 위한 수단으로 사용될 수 있다는 문제도 있다. 소수파의 의사를 무시하고 정략적 정책결정을 시도하는 다수파의 핵심세력에 대해 소수파를 지지하는 국민을 내세워 소환운동을 펼칠 수 있다. 이는 정치적 타협과 조정을 어렵게 해 대화와 토론을 토대로 하는 정치를 실종시키고, 대의정치를 불가능하게 할 가능성이 있다는 설명이다.기사
4. 국가별 현황
4.1. 대한민국
4.1.1. 지방자치단체 - 가능
| 지방자치법 제25조(주민소환) ① 주민은 그 지방자치단체의 장 및 지방의회의원(비례대표 지방의회의원은 제외한다)을 소환할 권리를 가진다. ② 주민소환의 투표 청구권자ㆍ청구요건ㆍ절차 및 효력 등에 관한 사항은 따로 법률로 정한다. |
| 지방교육자치에 관한 법률 제24조의2(교육감의 소환) ① 주민은 교육감을 소환할 권리를 가진다. ② 교육감에 대한 주민소환투표사무는 제44조에 따른 선거관리위원회가 관리한다. ③ 교육감의 주민소환에 관하여는 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 성질에 반하지 아니하는 범위에서 「주민소환에 관한 법률」의 시·도지사에 관한 규정을 준용한다. 다만, 이 법에서 「공직선거법」을 준용할 때 「주민소환에 관한 법률」에서 준용하는 「공직선거법」의 해당 규정과 다르게 정하고 있는 경우에는 이 법에서 준용하는 「공직선거법」의 해당 규정을 인용한 것으로 본다. |
지방자치단체의 장과 지역구 지방의회의원, 교육감을 소환할 수 있다. 이는 헌법에 위배되지 않는다. 헌법의 지방자치 관련 조문에서 임기를 언급하고 있지 않기 때문이다. 그래서 지방자치법은 주민소환제도를 제정할 수 있다.
2020년 공직선거법 개정으로 국회의원 및 대통령 선거권이 만 19세에서 18세로 하향된 반면에, 주민소환법은 별도로 개정되지 않아 주민소환투표일 기준 만 19세 이상인 주민이어야 투표권을 가진다.
참고로 헌법 조문(제118조)만 보면 지방의회를 두는 것만 의무화되어 있고, 나머지는 모두 법률 위임으로 되어 있기는 하지만, 헌법재판소의 결정(2014헌마797)을 통해 지자체장을 직선제 선거로 뽑아야 한다는 것까지 헌법상의 권리로서 인정받았다.
일정 비율의 주민 서명을 받아야 주민소환 투표를 실시할 수 있는데, 광역단체장 / 교육감은 유권자의 10%, 기초단체장은 15%, 지방의원(기초/광역 동일, 비례대표 불가)은 20%로 규정되어 있다. 또한 주민소환 대상이 재임하는 자치단체 혹은 주민소환 대상이 선출된 선거구의 하위 행정구역들에 대해서도 몇 곳 이상이 어떤 비율로 서명을 받아아 하는지에 대한 규정 또한 있다. 그래서 예를 들면 12개 기초단체가 속한 광역단체의 장을 주민소환한다고 할 때, 4개 이상의 기초단체가 조건을 만족해야지만 주민소환 투표가 성사된다. 12개 중 1개 기초단체에서 서명이 압도적으로 많이 나와서 광역단체 유권자의 10%를 채운다고 해도 다른 기초단체가 조건을 충족하지 못하면 주민소환 투표를 할 수 없다는 이야기다.
2021년 지방자치법 전면개정으로 개표요건이 소멸된 주민투표와 달리, 전체 유권자의 1/3 이상 투표를 하지 않으면 개표를 하지 않게 된다. 사실상 자동 부결. 투표율이 33.3%를 넘고, 거기서 유효득표 중 주민소환 찬성표가 과반이면, 주민소환 대상자는 그 직을 상실하게 된다.
여기에서의 유권자는 19세 이상의 지역 거주민이며, 조건을 만족시키는 한국 영주권 취득 외국인도 포함된다.[1]
주민소환을 당한 자의 불이익은 면직당해 보궐선거 출마금지가 끝이다. 탄핵과 달리 파면이 아니므로[2][3] 연금은 근무기간까지 전액 수령할 수 있고 기타 공무원 임용에 이상이 없다.[4]
2007년 경기도 하남시에서 주민소환투표가 최초로 실시되어 하남시의원 2명(유신목, 임문택)이 이 제도를 통해 의원직을 상실하였다.
2022년까지 총 126회의 주민소환 시도가 있었으나 실제 투표가 이루어진 사례는 단 11건이며, 이마저도 2007년 하남시를 제외하고는 모두 부결되었다.
4.1.1.1. 실제 사례
| 순번 | 직책 | 대상자 | 정당 | 투표일 | 추진사유 | 투표율 | 찬성률 | 투표결과 |
| 1 | 경기도 하남시장 | 김황식 | | 2007년 12월 12일 | 화장장 건립 추진관련 갈등 | 31.1% | - | 소환무산 |
| 경기도 하남시의원 | 김병대 | | 23.8% | - | 소환무산 | |||
| 유신목 | | 37.6% | 93.6% | 소환 | ||||
| 임문택 | | 37.6% | 85.8% | 소환 | ||||
| 2 | 제주특별자치도지사 | 김태환 | [[무소속(정치)| 무소속 ]] | 2009년 8월 26일 | 해군기지 건설 추진 | 11.0% | - | 소환무산 |
| 3 | 경기도 과천시장 | 여인국 | | 2011년 11월 16일 | 보금자리 지정 수용 | 17.8% | - | 소환무산 |
| 4 | 강원도 삼척시장 | 김대수 | [[무소속(정치)| 무소속 ]] | 2012년 10월 31일 | 원전 유치 강행 | 25.9% | - | 소환무산 |
| 5 | 전라남도 구례군수 | 서기동 | [[민주당(2013년)| | 2013년 12월 4일 | 법정구속에 따른 군정공백 | 8.3% | - | 소환무산 |
| 6 | 경상북도 포항시의원 | 박정호 | [[자유한국당| | 2019년 12월 18일 | 생활폐기물 에너지화시설(SRF)운영에 따른 주민피해 직무유기 | 21.7% | - | 소환무산 |
| 이나겸 | [[자유한국당| | 21.7% | 소환무산 | |||||
| 7 | 경기도 과천시장 | 김종천 | | 2021년 6월 30일 | 정부의 8.4 부동산 정책에 따른 과천청사 유휴부지 주택공급 반대 | 21.7% | - | 소환무산 |
행정안전부 주민투표,주민소환,주민소송 운영 현황
4.1.2. 국회의원, 대통령 - 불가능
대한민국에서는 위헌이라는 의견이 다수이다. 국회의원과 대통령의 임기는 헌법에 의해 보장되고 있기 때문이다.[5]대한민국 헌법 제42조 - '국회의원의 임기는 4년으로 한다.'
여기서 아무런 단서조항 없이 4년이라고만 되어 있다는 것이 국회의원의 임기 보장 근거이다.2010년대 들어 대한민국 정치체제의 문제점과 국회의원의 고질적인 인격, 자질 문제가 하나 둘 드러남에 따라 개헌안에 반드시 대통령이나 국회의원 국민소환제를 넣어야 한다는 여론이 들끓고 있다. 특히 국회의원은 더욱 그렇다. 그러나 국회에서 논의되는 개헌 문제에는 권력 분산에 중점을 둘 뿐 국민소환제에 대한 언급은 거의 전무하다.
문재인 전 대통령이 발안한 10차 개헌안에는 국민소환제가 포함되었다. 개헌안 국민소환제 발언 더불어민주당은 국민소환제를 제21대 국회의원 선거 공약으로 내놓았다.
2022년에는 이재명-김동연이 대선 단일화를 하면서 개헌때 함께 추진하기로 입을 모았다. #
하지만 국민소환제 도입에 반대하는 목소리도 있다. 일종의 '여론 재판' 처럼 자기 정치 성향과 맞지 않는 국회의원을 끌어내리려는 시도가 반복될 것이라는 주장. 또한 국회의원의 입법권은 대의제의 취지에 맡게 국회의원 자신이 행사하는 것으로 대의제 취지에 맞지 않는다는 주장도 있다. # 복기왕 정무비서관[6]이 국민소환제 도입을 주장하는 국민청원에 긍정적 답변을 하자, 당시 야당이었던 자유한국당은 삼권분립을 무시하는 처사라며 반대하기도 했다.
또한, 국회의원은 국민을 대의한다는 취지 자체와도 문제가 있다. 실제로 국회 내에는 지역구가 어딘지와는 무관하게 소관 위원회를 운영한다. 만약 주민소환제로 의원의 자격을 잃을 수 있다면 해당 위원회와 관련있는 모든 사람이 영향을 받게 된다. 국회의원은 해당 지역 사람만 영향을 받는 것이 아니란 의미이다. 예를들면 만약 장애인에 대해서도 함께 목소리를 내 주던 의원이 소환되어버리면 장애인들은 목소리를 낼 곳을 잃게 된다. 주민들에게도 잘 했음 되지 않았겠느냐 싶겠지만 현실적으로 따지고 보면 쉬운 얘기는 아니다.
그리고 소환된 사람이 맡고 있던 직책에 대한 논란도 있을 수 있다. 만약 위원장이나 국회의장과 같은 사람이 소환된다면? 그리 쉬운 얘기는 아니다. 앞서 서술하였듯 국민소환제는 특정한 법률적 기준에 근거하지 않는다. 따라서 단순히 여론에 의해 이러한 직책을 가진 사람이 소환된다면 국회가 마비될 여지가 다분하다. 이처럼 현실적으로 따지기 시작하면 문제가 될 요소가 한 둘이 아니다.
한편, 대한민국은 어느 나라보다 국회의원 의원직 상실 기준이 낮다. 일반 형사사건은 금고형 이상, 정치자금법 등의 사건은 벌금 100만원 이상인데 이는 타 국가 대비 상당히 낮은 편이다.
즉, 범죄 혐의가 없는 이상 단순히 "무능하다고" 대통령이나 국회의원을 임기 중에 쫓아내는 것은 현행 헌법상 절대 불가능하다.
4.2. 미국
캘리포니아주에서는 정경유착으로 오염되었던 정치판을 견제하기 위해 도입했다. 아무래도 이미 선출된 대표자를 갈아치우는 방법이기 때문에 절차가 상당히 까다롭고 유권자 과반수가 동의하지 않으면 소환이 무산된다. 이것도 일부 주정부에서만 가능하고 연방정부에는 이런 제도가 없다. 이미 선출된 대표자가 유권자들을 무시할 수 없도록 할 수 있는 장점이 있지만 절차가 복잡해서 평범한 시민이 진행하기에는 벅차다는 단점이 존재한다. 반대로 돈과 인력이 빵빵한 재력가나 대기업들은 돈을 조금만 투자하면 쉽게 소환제를 악용할 수가 있다. 이는 단순히 국민소환제뿐만 아니라 주민 발안권(Initiative)과 주민 투표(referendum)에서도 고스란히 떠오르는 문제점이다.4.3. 대만
헌법에서 투표로 선출된 정치인을 유권자가 파면할 권리를 규정하고 있으며, 이에 따라 입법위원(국회의원), 지자체 단체장, 지자체 의원에 대해 일종의 국민소환제가 있다. 지역 주민 중 1%의 발의, 10%의 서명으로 파면안을 제출하여 투표에 부칠 수 있으며 투표율이 25% 이상이고 파면 찬성표가 반대표보다 많으면 파면되는데 국민소환제와 비슷한 역할을 한다. 그렇다고 해당 정치인이 선거 종료 즉시 파면되는 것은 아니다. 중앙 선거관리위원회에서 해당 정치인에게 투표 결과를 통지하면(물론 그 이전에 해당 정치인도 선거 결과를 알고 있겠지만) 해당 정치인은 결과에 승복할지 결정할 수 있고, 만약 결과에 불복할 경우 6개월 내에 법원에서 최종 판결을 내린다.
헌법에 따라 주민소환 규정은 1950년부터 있었으나 당시에는 국민당 독재 시절이라 사용되지 않았고, 민주화 이후부터 실질적으로 사용되기 시작했다.
2020년 한궈위 가오슝 시장은 소환을 통해 파면된 최초의 선출직 유력 정치인이다.[7] 2020년 6월 6일 주민소환투표가 실시되었고 파면 동의 기준[8]을 충족해 시장직을 상실했다. 한 시장은 당일 17시 30분에 진행된 기자회견에서 그간 보여준 시민들의 지지와 함께 고생한 시정부 구성원들에 대한 감사를 표명하였으며, 결과에 승복하고 시장 직에서 물러나겠다는 요지의 인터뷰를 진행하여 주민소환제에 의하여 파면당한 정치인이라는 불명예를 안게 되었다.
한궈위는 입법위원(국회의원) 시절 훙슈주 등과 함께 1994년 핵폐기물 처리장 설치 문제로 소환됐던 적이 있었는데, 본래 1/3 투표율이었으나, 당시 입법원 다수를 차지했던 국민당이 터무니없이 과반수 투표, 과반수 찬성으로 개정안을 날치기로 통과시켜서 각하되었다. 이후 2014년 해바라기 운동 때 중국과의 무역 협정에 찬성한 국민당 입법위원들 중 차이정위안(蔡正元) 등 3명을 소환하려고 했는데 바로 그 높은 문턱에 걸려 투표율이 절반이 안 되어서 각하되었고, 이를 계기로 선거파면법이 개정되어 지금의 1/4 투표율이 되었다. 그러나 해바라기 운동을 이끈 시대역량의 입법위원 황궈창(黃國昌)이 동성 결혼 법안 및 성 평등 교육 법안이 문제가 되어서 소환당했는데, 1/4 투표율이 되지 않아서 파면되지는 않았다.
2021년 10월 23일 대만기진의 천보웨이 입법위원이 투표율 51.7%, 주민소환 찬성률 51.5%로 파면되어 대만 입법위원 중 처음으로 주민소환을 당했다. 천보웨이는 지역구가 타이중이지만 한궈위 주민소환을 적극 이끌었던 범록연맹 주요 인사이다. '한궈위 지지자들이 천보웨이를 보복성 주민소환하는 데에 성공한 것이다. 한궈위를 지지하는 이른바 한파들은 한궈위를 실각시킨 주요 인사에 대한 주민소환을 지속 추진하겠다고 경고했다. 다음 차례는 프레디 림 입법위원과 천치마이 가오슝 시장이었지만, 프레디 림 의원에 대한 주민소환 투표는 투표율 부족으로 기각되었고, 천치마이 시장에 대한 소환 계획도 무산되었다.
대만은 재밌게도 총통(대통령)과 부총통(부통령)에 대해서도 파면안을 제출할 수 있는데 이것도 일종의 국민소환제라 할 수 있겠다. 입법위원 1/4 이상이 발의하고 2/3 이상의 찬성이 있을 때 파면 투표에 부칠 수 있으며, 투표율이 50% 이상이고 찬성표가 더 많으면 파면된다. 현재까지 이 과정을 통해 파면당한 총통, 부총통은 없다. 2006년에 중국국민당에서 천수이볜 총통에 대해 파면안을 제출한 적이 있으나 입법원에서 부결되었으며, 마잉주 총통에 대해서도 민주진보당에서 파면하려는 움직임이 있었으나 실현되지는 않았다.
4.4. 영국
2015년 닉 클레그 부총리가 주도한 법안으로 지역구 주민의 10%가 청원에 서명하면 보궐 선거가 열리게 된다.2019년 두 차례 보궐선거가 열리는데 한 번은 과속으로 기소된 후 경찰 조사에서 거짓말을 한 혐의로 징역 3개월을 선고받은 노동당 피오나 오나산야 의원[9], 그리고 의정활동비를 이중청구해 벌금 £1,500와 사회 봉사 50시간을 선고 받은 크리스 데이비스 보수당 의원이 있다. 특히 오나산야 전 의원은 법이 통과된 후 적용받는 첫 의원이라는 불명예를 얻었다.
[1] 본디 대한민국 전국동시지방선거의 선거권 연령과 동일했지만, 「공직선거법」 개정으로 선거권 연령이 하향 조정된 것과 달리, 주민소환을 규정하는 「주민소환에 관한 법률」은 개정되지 않아 차이가 생겼다. 차후 해당 법률도 개정될 것으로 보인다.[2] 주민소환 인용의 법적 성질은 파면(탄핵)이 아닌, 지역 유권자들 손으로 이루어진 직권면직에 가깝다. 탄핵처럼 국회의 의결과 헌법재판소의 결정을 거치지 않기 때문이다.[3] 이로 인해 중대한 위법 비위가 인정되어야 하는 탄핵과 다르게 어떤 사유로도 주민소환을 할 수 있으며, 그 사유의 정당성을 논하지 않는다. 극단적으로 말해서 너무 못생겼다는 사유로 주민소환이 통과되더라도 통과되는 순간 직을 잃는다.[4] 따라서 주민소환 인용으로 면직 당했더라도 다음 정기 선거에는 출마할 수 있다. 하지만 불명예롭게 퇴진당한 이를 주류 정당이 공천해줄리가 없고, 현실적으로 당선되는 것은 사실상 불가능하다.[5] 국회의원직을 상실케 하기 위해서는 국회재적의원 2/3 이상의 찬성이 있어야 한다. 이 찬성을 의결하는 본회의에 들어가기 전에 국회 윤리특별위원회의 심사를 받고 심사결과를 토대로 윤리특별위원회 위원장이 의장에게 요구하면 의장이 본회의에 회부하는 식으로 절차가 진행된다. 대통령은 탄핵소추발의-탄핵소추의결-헌법재판소 탄핵심판이라는 3단계로 탄핵할 수 있다. 소추안발의는 1/2 이상의 국회의원의 발의로, 소추안의 의결은 2/3 이상의 찬성이 있어야 하고 소추안 의결이 끝나면 대통령의 권한은 정지되고 헌법재판소의 판단으로 넘어간다. 여기서 탄핵소추안에 대한 인용 결정이 나야 비로소 대통령은 탄핵될 수 있다. 한국 헌정사에서 소추안 의결까지는 2건이 있었고 그 중에서 헌재에서 소추안이 인용된건은 1건이다.[6] 17대 국회의원, 아산시장(재선) 출신.[7] 좀 더 정확하게 따지자면 파면투표를 통하여 파면당한 최초의 선출직 공직자는 2017년 8월 26일 파면투표로 인하여 파면당한 핑둥 현 난주 향 수위안 촌 촌장인 천밍룬(陳明倫)이다. 하지만 이 사람은 촌리 단위 선출직(한국의 동장 급)이고 한궈위는 총통 선거에도 나간 중앙 정치인이라서 무게감이 달랐기에 별로 주목받지 못한 사례였던 것 같다.[8] 파면 동의 57만 4996표(시 유권자의 25%) 이상[9] 2018년 12월 당에서 제명되었다.