1. 개요
내각(內閣, cabinet, council of ministers, ministry)은 행정부(정부)의 중앙(최고) 합의/의결 기구, 또는 이에 참여하는 구성원(수상(총리) 및 제 각료(장관))들의 집합을 이르는 말이다. 동의어로 국무회의[1], 각료평의회[2] 등이 있다.2. 정의
'내각'이라는 한자어는 본래 명·청 시대에 재상(宰相)과 그 산하기관, 곧 왕실 권력과 대비되는 신권적 관료 기구를 가리키는 말이었으나, 근대 이후 외국의 정치 제도가 유입되면서 영국의 캐비닛(cabinet), 프로이센의 카비네트(Kabinett) 등 입헌군주국의 행정조직을 가리키는 단어로 변화하였다.오늘날 내각은 행정부의 수반을 포함한 중앙행정조직의 요인들의 집합에 해당하며, 그 구성원들을 '각료(閣僚)', 내각의 법규명령은 ‘각령(閣令)[3] 혹은 정령(政令)[4]’, 내각이 그 직무를 수행하기 위하여 개최하는 회의, 즉 내각회의를 ‘각의(閣議)‘라고 부른다. 또한 내각을 구성하는 것을 '조각(組閣)'이라고 한다. 정부수반은 내각의 수장으로서 조각의 권한을 가지며 참모인 각료들을 지휘하는데, 의원내각제(의회제)의 경우 총리, 대통령 중심제의 경우 대통령이 이에 해당한다. 각료는 국가행정조직의 장관인 정무직 공무원을 기본으로 하고 여기에서 국가별로 지정한 요인이 가감되는데[5] 이를 '상(minister, 相)'이라고도 한다.[6] 총리를 '수상(首相)'이라고도 부르는 이유가 바로 'prime minister'의 번역이기 때문이다.
3. 양상
같은 내각이라는 이름을 사용하더라도 대통령제 국가와 의원내각제(통칭 내각제) 국가에서의 내각은 그 기능이나 구조가 판이하게 다르다.대통령제 국가에서는 대통령 그 자체가 행정부의 최고기관이며, 내각은 대통령을 보좌, 자문하는 보조기관에 불과하다. 따라서 내각은 그에게 조언을 할 수 있지만, 결국 모든 결정 권한은 대통령 자신에게 있으며 행정행위도 대통령의 이름으로 발한다. 따라서 내각의 결정은 대통령을 구속하지 않으며, 대통령은 내각의 결정을 자유롭게 거부하고 본인이 하고싶은 정책을 펼 수 있다. 보통 대통령 중심제 국가에서는 대통령이 본인과 뜻이 맞는 이른바 코드인사를 하기 때문에 내각 구성원이 대통령과 결이 다른 인사가 올라오는 경우 자체가 거의 없다. 대통령 중심제에서도 한국의 국무회의같은 약간의 심의 기능이 있는 내각회의가 있는 경우가 있는데[7], 이 심의 기능이 있는 내각회의의 결정안조차 대통령을 구속할 수 없다(대통령이 내각회의의 결정안을 재가하지 않을 수 있다).
반대로 내각제 국가에서의 내각은 행정부의 최고기관이며, 행정행위는 내각 그 자체의 이름으로 발해진다. 총리나 수상은 법적으로는 그저 내각의 구성원 중 1인자에 불과할 뿐이다. 궁극적으로는 대통령이 결정하고 결재하는 대통령제와 달리, 의원내각제에는 내각이 '각의(閣議)'라고 부르는 회의를 개최하여 결정한다.[8] 의원내각제 국가의 각의는 만장일치로 의결되며, 각의의 결정사항에 대해 총리를 포함한 각료 전원이 연대하여 책임을 지고 그 결정사안은 내각수반인 총리를 구속한다. 즉 내각 각의의 결정을 총리가 따라야 한다. 물론 실질에서는 결국 총리가 각료들의 인사권을 쥐고 있는 만큼 총리의 의견을 거스르기는 어렵다. 그러나 그 정도 역시 '위계형'과 '동배형'으로 나눌 수 있으며 나라마다 다르다.
영국의 웨스트민스터 시스템으로 대표되는 '위계형'은 총리와 장관의 관계가 수직적으로, 총리에게 장관의 임명권과 해임권이 주어진다. 극단적인 경우는 일본으로 총리가 모든 장관을 파면하고 일인내각을 구성할 수도 있다.[9] 위계형 내각제라 하더라도 내각 구성원은 총리(수상)가 마음대로 결정하지는 못하고 기본적으로 당내 역학구도나 연립정권 구성 상황을 어느정도 반영한다.
이탈리아가 대표적인 동배형의 경우에는 총리가 장관과 비교적 수평한 관계로서 총리는 장관들이 자기와 맞지 않는 결정을 해도 장관들을 절차 없이 경질할 수 없다. 수상은 항명한 장관에 대해 사퇴를 요구할 수 있을 뿐이다. 따라서 항명한 장관이 사퇴를 거부할 경우에는 의회에 해임안을 상정해서 통과시켜야 한다. 그런데 실질적으로는 총리는 본인이 소속된 정당의 수장이거나 혹은 그에 준하는 권력을 소속 정당 내에서 가지기 때문에 해임안 통과가 어렵지는 않을 것이고, 또한 국회의원 총선거의 공천권을 지니고 있을 가능성이 높으므로 항명한 장관에 불이익을 주는 것이 가능하다.
대정봉환이 이뤄진 일본 제국 시절에는 동배형의 극단적인 경우였다. 일본제국 시절 일본국 내각총리대신은 천황의 허수아비였다. 그나마도 내각 인사권조차 총리가 완전히 지배하지 못해서 육군대신, 해군대신이나 대장대신은 군인이나 재무관료가 총리를 거치지 않고 천황과 독대하여 주무대신을 결정했고, 일본 총리는 여기서 천황 앞에 추천장 써 주는 용도로밖에 일을 못 했다. 당장 일제강점기 조선 총독들이 일본 내각과 총리를 거치지 않고 군부에서 인사를 직접 올려 천황의 결재를 받아 조선 총독에 착임했을 정도였다. 여기에 군부대신 현역무관제[10]까지 더해져서, 육군성이나 해군성에서는 내각총리대신이 마음에 안 든다 싶으면 아예 대신이 사퇴하고 후임자를 내지 않아 내각 구성마저도 못 하게 만들었다. 일본 제국 내각 각의에서 만장일치가 나오지 않으면 내각총리대신은 "천황을 잘못 보필한 죄"를 지고 내각총사퇴를 무조건 해야만 했을 정도였다. 총사퇴를 하지 않으면? 이른바 일본군 군부 강경파한테 암살당한다.
진짜 문제 상황은 바로 다당제 국가에서 연립정부 체제로 내각을 구성했을 경우이다. 총리와 다른 당 소속 장관이 총리의 뜻을 거슬렀다는 이유로 그 장관을 경질[11]했다가는 연립정부가 붕괴될 위험이 있다. 이 경우에는 결국 총리라도 다른 당 소속 장관을 함부로 경질할 수에 없기에, 총리가 수직적으로 장관을 감독하지 못하며 설득을 통해 협조를 구해야 한다.
대통령 중심제의 각의는 행정부의 중요 정책 사안이 결정된다는 점에서는 의원내각제의 각의와 같으나, 의원 내각제와 달리 각의의 결정이 대통령을 구속하지 못한다. 대통령 중심제를 채택하고 있는 미국의 장관회의와 한국의 국무회의에서는 회의의 결정사항을 대통령이 거부할 수 있다. 내각 결정을 대통령이 거부했는데, 만약 장관 중 1인 이상이 대통령한테 내각 결정을 수용하라고 요구하면 이게 바로 이른바 장관들의 항명 파동이다. 장관이 항명할 경우에도 대통령이 이를 수용하거나 절충해야 할 의무는 없는데, 특히 제왕적 대통령제에 가까울수록 대통령 개인의 힘이 강하므로 대통령은 그 장관을 그 자리에서 징계한다. 러시아의 드미트리 메드베데프가 대통령이던 시절 면전에서 항명한 알렉세이 쿠드린 재무장관을 경질해버린 것이 그 예이다. 사실 경질까지 가는 건 특이사례고, 징계라고 해봐야 직무정지로 끝난다. 대다수는 대통령이 약간 양보해주면 장관 쪽에서 숙이고 들어간다. 대한민국에서도 항명 파동이 큰 게 있었다. 박근혜 정부 당시인 2015년 진영 보건복지부장관과 유승민 새누리당 원내대표가 이른바 "증세없는 복지는 허구" 발언으로 박근혜 대통령한테 항명을 하자, 박근혜 대통령은 진영 장관을 즉각 경질하고, 유승민 원내대표는 이른바 배신의 정치라며 새누리당 원내대표직에서 축출시킨 적이 있다. 결국 진영 장관은 더불어민주당으로 옮겨서 문재인 정부에서 행정안전부장관을 했고, 유승민 원내대표는 완전히 아웃사이더로 전락했다.
4. 역사
내각의 스타일에는 국가의 제도나 정치문화에 따라 여러가지 차이가 있지만, 의회제의 선구자였던 영국의 내각 제도가 전세계적으로 큰 영향을 미쳤다. 영국 추밀원 산하의 작은 그룹으로 시작한 것이 최초의 내각이다.본래 '다락방', '보관 상자'의 의미를 가진 'Cabinet'란 단어가 내각을 의미하게 됐는데, 초기의 내각은 따로 정해진 집무 공간이 없이 왕궁의 옷을 갈아입고 보관하는 일종의 드레스룸에서 임시로 회의를 진행하였기 때문이다.
당초에는 국왕의 통치를 보필하는 성격이었지만 입헌군주제가 확립되고, 민주주의가 성장하면서 차츰 국왕에게서 독립된 기관으로 발전했다. 한국에서는 정도전을 통해 유명해진 조선의 의정부와 육조를 예로 들 수 있다. 조선에서는 전면개각이 이뤄진 경우가 상당히 많다.[12]
동양에서 내각이란 말은 중국 명나라와 청나라에서 기원하는데, 이 때의 내각은 홍무제가 재상을 폐지했다가 영락제가 보좌기관인 내각대학사를 설치한 데서 왔다. 이후 청나라까지 유지되다가 일본에서 메이지 유신 때 내각이라는 단어만 가져가 1885년 군주를 낀 총리 행정부를 가리켜 쓰게 되었다. 일본은 당시 오쿠마 시게노부가 의원의 권력이 강한 영국식 내각제(캐비닛)를, 이토 히로부미가 군주의 권력이 강한 프로이센식 내각제(카비네트)를 각각 주장했으나, 민권사상의 한계와 지독한 엘리트주의 및 번벌들이 독재하는 과두정체제로 인하여 이토 히로부미의 안이 채택되었다.
5. 성격
의원내각제에서 각의를 통해 나온 결론은 만장일치가 기본이다. 내각일치의 원칙. 행정부 최고위급의 회의를 끝내고 나온 최고위급 각료들이 서로 다른 소리를 한다는건 완전한 넌센스. 국가 정책의 일관성을 위한 제도라고 할수있다. 따라서 내각은 책임도 연대책임이 원칙이다.영국의 경우 여당이 구성하는 내각에 맞서, 야당에서는 그림자 내각(shadow cabinet)을 내세운다. 정식 보직은 아니고, 야당이 집권 했을 때를 대비하여 각료로 지명된 의원들을 말한다.
비상시국 시에서는 야당까지 입각시켜 내각을 구성하기도 하는데 이를 거국내각이라고 한다. 영국에서 1차 대전 때의 로이드 조지 내각, 2차 대전 때의 처칠 내각이 대표적인 사례. 한국에서는 참여정부 시절 제안된 대연정이 여기에 해당한다 일본에서는 동일본 대지진과 후쿠시마 원자력 발전소 사고로 간 나오토 총리가 거국 내각 구성을 제안하였지만 무산되었다.
내각이 의회에 대해 직접 책임을 지는 의원내각제 국가에서는 이것이 바로, 단순히 국가 정책 결정을 넘어서, 국정운영의 핵심이라고 봐도 무방하다. 내각불신임, 내각총사퇴 등 내각을 둘러싸고 벌어지는 것이 바로 의원내각제 국가의 정치이다. 행정부와 입법부가 엄격하게 분리되는 대통령제 국가에서는 어느 정도 독립성이 보장되어 있지만, 매년 예산 받으러 각료들이 의회로 달려가는 모습은 변함없다.
6. 목록
6.1. 의원내각제 국가의 내각
문서가 있는 내각만 적는다.- 독일 - 숄츠 내각(2021~)
- 일본 - 제2차 이시바 내각(2024~)
- 영국 - 키어 스타머 내각(2024~)
- 이탈리아 - 조르자 멜로니 내각(2022~)
6.2. 의원내각제 이외 국가의 내각
6.2.1. 대한민국
대한민국 정부 내각은 국무총리 이하 국무회의에 참여하는 국무위원의 구성을 이른다. 이는 대통령을 보좌하는 총리와 각 부(部)의 장관인 정무직 공무원의 집합이며, 대한민국 헌법 제89조에 따라 국정을 심의할 권한을 가지고 있다.
대한민국의 내각 체계는 일반적인 대통령제에서는 찾아보기 힘든 특별한 사례로, 미국식의 오리지널 대통령제는 원래 국무회의 같은 의결기구가 없다. 행정부는 그냥 대통령과 동격이며 각 부처의 장관은 대통령의 참모일 뿐이다.[13] 미국의 장관회의는 각료의 모임이지만 별도의 권한이 있는 회의기구는 아니다. 철저하게 법률은 의회 소관이고, 행정부는 법률 테두리에서 대통령이 움직이는 것뿐이다. 반대로 의원내각제에서는 각의가 행정부의 최고 의결기구인데 한국의 국무회의는 사실 의원내각제의 제도가 절충된 것이다.
6.2.1.1. 현행 대한민국의 내각 구성
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| 한덕수직무정지 | ||||
| 최상목국무총리 직무대행 | 이주호 | |||
| 유상임 | 조태열 | 김영호 | 박성재직무정지 | |
| 공석 | 공석 | 강정애 | 유인촌 | |
| 송미령 | 안덕근 | 조규홍 | 김완섭 | |
| 김문수 | 공석 | 박상우 | 강도형 | |
| 오영주 | ||||
| ※ 둘러보기: 국가행정조직 | ||||
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6.2.2. 미국
의 내각 부분을
참고하십시오.[1] 대한민국[2] 이탈리아, 소련, 멕시코, 동독 등등[3] 5.16 직후 국가재건최고회의와 일본제국의 경우[4] 1947년 이후 일본 및 북한의 경우[5] 미국의 경우에는 15개 부(department)의 장관과 백악관 산하기관의 장, 미국 중앙정보국 국장, 유엔 대표 등을 포함한다.[6] 일례로 외상회의 할때 그 상이 각국 외무장관의 회의를 줄인 말이다.[7] 심의 기능이 있는 내각회의는 보통 내각제에서 대통령제로 바꿨을 때 나타나는 내각제의 잔재인 경우가 많다. 한국의 국무회의도 전형적인 내각제의 잔재이다. 한국의 현행 국무회의 구조는 제2공화국 내각제를 박정희가 5.16 군사정변으로 뒤집어 엎은 1964년에 확정됐기 때문이다.[8] 행정부 최고 요인들이 참여하는 의사결정인만큼 보통 정부의 정책이나 방침이 이곳에서 결정된다고 봐도 무방하다. 의원내각제의 경우 제도상 필연적으로 입법에도 영향력을 행사하니, 실로 막대한 권한을 가진 셈이다.[9] 고이즈미 준이치로 총리가 일본우정을 민영화하기 위해 중의원 해산을 각의에 올렸지만 시마무라 요시노부 농림수산대신이 이를 반대하자 파면시키고 스스로 농림수산대신을 겸직한 채로 각의를 통과시키는 일도 있었다. 당시 고이즈미 총리는 이에 더해 우정민영화를 반대하는 의원은 시행될 총선에서 공천 배제를 하겠다고까지 선언했다.[10] 육군, 해군대신은 현역 대장, 중장만이 임명될 수 있다.[11] 특히 그 장관이 본인 소속정당의 당수라면, 그를 경질했다가는 바로 연정이 깨진다.[12] 전면개각은 삼정승과 육조판서가 통째로 교체되는 일을 뜻한다.[13] 명칭부터가 Secretary, 즉 비서이다.