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| 대동법 시행 지도 |
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1. 개요
대동법(大同法)은 조선 후기의 조세 제도로, 각 지방의 특산물을 공물(貢物)로서 바치는 대신 미곡(米穀, 쌀)이나 삼베, 무명 등 직물, 혹은 돈으로써 세금을 내도록 하는 정책이다. 대동법(大同法)에 관한 업무를 관장하던 선혜청(宣惠廳) 산하의 각 지방 관청을 대동청(大同廳), 이때 세금으로 대신하여 걷는 쌀을 대동미(大同米)라 불렀다.조선 전기 조세 수취의 원칙인 조용조(租庸調)로 삼분화되었던 수취 기준을 전세와 군역으로 나누어 작미(作米)(쌀로 거둠)와 작포(作布)(포로 거둠)로 거두는 형태로 정리하고, 조선 전기에 고려되지 않아 자체적으로 해결해야만 했던 지방 관아의 운영비를 포함한 각종 잡세에 대해 조세 정책 안에 포함시켜 일원화한 조선 중후기의 조세 개혁이다.
조선 전기의 조세 제도는 중국의 조용조 체제를 가져온 것으로, 조(租)는 전세의 형태로 토지에 부과하여 곡물을 징수하고, 용(庸)은 다시 이분화되어 요역과 군역으로 나뉘어 군역은 성인 장정에게, 요역은 호(戶)에 부과하였으며, 조(調)는 지역 토산물을 공납의 형태로 호(戶)에 부과하여 징수하였다. 전기에는 조(租), 즉 전세의 비중이 높았으나 중기 무렵부터 조(調), 즉 공물의 현물납과 용(庸), 개중에서도 요역의 비중이 높아져 백성들에게 많은 부담이 되었다. 요역에는 공물과 진상품을 수송하는 것도 포함되었다.
이에 따라 조세 개혁의 필요성이 대두되었고, 특히 인두세적 성격이 강했던 공납과 요역의 개혁, 즉 공물변통(貢物變通)의 필요성이 대두되면서 개혁이 시도되었다.[1] 그 결과 선조 대부터 개혁 논의가 시작된 이후 경기부터 차츰 확장되어 숙종조에 황해도까지 범주에 넣는 것으로 1608년 ~ 1708년에 걸쳐 완결, 조선의 조세 정책을 완전히 뒤집는 새로운 조세 정책으로 확립된 정책이다.
본래 명칭은 작미법 혹은 선혜지법(宣惠之法)으로 광해군 원년, 중앙에 선혜청(宣惠廳)을 설치하여 경기에만 시험적으로 시행한 것이었으나 이것이 확대되고 민간에서 개혁을 지지하며 대동법이라 불러 관청에서 이를 따라 쓰면서 후자가 명칭으로 확립되었다. 어휘 '대동'은 '약간의 차이는 있으나 '크게 같음'이라는 뜻으로 공자 이래 유교에서 이상적으로 생각하는 사회상인 '대동사회(大同社會)'를 가리켰다. 이 제도에 해당 명칭이 붙은 이유는 조세에 대한 백성의 근심을 덜어 은혜를 내리고, 지배층이 스스로 자신의 이익에 관련된 문제를 양보하는 것이었으므로 이상적인 정치라 여겨졌기 때문이다.
2. 시행 배경
2.1. 문제의 인식
15세기 조선의 건국 당시 제정된 조세 제도는 당나라의 조용조 체제를 따라갔다. 이는 일반 백성들에게 전세, 요역과 군역, 공납을 구별하여 거두는, 고대에서 중세까지의 동아시아 조세 제도의 완결판이라 할 수 있는 제도였다. 특히 15세기에는 조세의 대부분을 전세, 즉 토지세로 거두었는데, 이는 호적의 철저한 파악을 오히려 폭정이라 간주했던 건국의 중추 세력인 신진사대부들의 사상과 농업이 기간 산업이라는 사회적 특성상 매우 타당한 것이었다.특히 조선은 이러한 전세를 명목 상으로라도 공정하게 거두기 위해 지력과 풍흉에 따른 토지 생산물의 평가 방식, 즉 공법인 전분(田分) 6등법과 연분(年分) 9등법을 시행했는데, 이는 전근대 국가라는 조선의 특성을 생각하면 매우 야심찬 제도로, 결국 제대로 시행되지는 않았으나 공정한 사회라는 조선의 이상을 가장 잘 드러내는 제도라 할 수 있다.[2] 그러나 이러한 조세 수취 구조는 16세기로 넘어가면서 차츰 변화해간다. 정부 수입에서 전세의 비중이 줄고 공납의 비중이 매우 커지게 된 것이다.
조선 초의 전세 중심의 조세 수취가 공납 중심으로 변화하게 된 이유는 일반적으로 대토지 소유자인 지주, 호강층의 지속적인 저항 때문이라 풀이된다.[3] 계유정난 이후 정국을 주도한 훈구파, 척신 계열의 인물들이 정계를 주도하게 되고, 이들이 주류 지주층의 일원이 되면서 이러한 변화는 극심해져갔다. 여기에 연산군이 등장하면서 내수사 직계제의 실시, 공납의 비중 확대를 통해 왕실 재정을 과도하게 확대시키면서 이러한 변화는 결정적인 상황에 치닫게 된다. 중종반정 이후에도 이는 전혀 고쳐지지 않았고, 오히려 공안 개정을 추구했던 조광조[4]를 비롯한 사림파를 기묘사화를 일으켜 대규모로 숙청하는 등 공납 문제는 계속되었으며, 명종 치세에 문정왕후 윤씨·윤원형 남매가 실권을 잡고 휘두르면서 내수사의 전횡은 극한에 다다르게 된다. 이에 따른 민생 파탄은 임꺽정이 이때의 인물이라는 것만으로도 어느 정도 설명이 될 듯 싶다. 여기에 더하여 당시 사관은 왜 임꺽정같은 도적이 나왔는지에 대한 진단을 정확히 내렸다.
또한 임진왜란 당시 조선이 일본군에게 초기에 크게 무너진 것도 국정운용의 혼란과 이로 인한 방위력의 약화, 민생의 파탄과 민심 이반 때문이라는 게 학계의 대세적 견해로 꼽히고 있다. 이러한 공납 문제는 사림파가 실권을 잡은 선조 대에 와서야 겨우 개혁 논의, 즉 공물변통(貢物變通) 논의가 시작되었고, 이후 현종 때까지 기나긴 논의가 시작되게 된다.
사실 선조 때부터 인식되기 시작한 공납 문제가 백여 년 뒤인 현종 때에 비로소 궤도에 올라선 것만 봐도 이게 얼마나 어려운 논의인가를 짐작케 해 준다.[5] 선조 시기에 공납 문제 인식이 시작되긴 했으나 임란 때까지 공론화되지 못할 정도로 이 문제를 사림층 전체가 깨닫기에 오랜 시간이 소요되었으며, 임란 이후 대공수미법(代貢收米法)이 일부 지역에서 실시됨과 함께 임란으로 인한 공납 장부 소실 + 당장의 군량미 확보 필요라는 두 가지 요소로 인해 공납 해결의 필요성이 대두되었음에도 처음 이를 거론한 이이가 일정 수준까지 공론화시킨 시점에서 그만 당쟁에 휘말려 버리면서 결국 선조 당대에는 끝까지 제도화하지 못했다. 광해군은 제도의 영역에 발을 들였으나 그 본인은 대동법을 공납제의 보완재 차원에서 취급했고, 인조 초기에도 삼남(충청도, 전라도, 경상도)에 확장을 시도했으나 전결을 중심으로 하는 제도임에도 전결 파악부터 미비했다는 제도적 준비 부족에 병자호란과 흉년이 겹치며 철회해야만 했다. 또한 전통적인 공납 문제 해결책이었던 공안 개정론자들과의 논쟁도 무시할 수 없다.[6] 호서대동법(湖西大同法) 등 진정한 대동법이 실시되기 시작한 효종 대에도 김집을 중심으로 하는 산당의 반발이 있었다.[7]
2.2. 공납의 구조적 한계
조선 초기 조세 제도 중 가장 먼저 문제가 된 것은 공납의 폐단이었으며, 이후 있었던 여러 폐단 가운데서도 가장 거대한 것이었다. 실제로 효종실록 및 현종실록의 기사로 파악해 보면 대동법 시행 이전 각관이 1결당 거두는 공물가의 규모는 최소 50두, 최대 70두 ~ 100두에 이르는 것으로 보인다. 이는 후대의 삼정의 문란으로 수탈해가는 액수의 절반에 달하는 액수이며, 이 시기의 여타 조세의 총합과 비교해봐도 오히려 더 많은 양에 달했다.[8] 15세기 공납의 비중이 극히 적었고, 때문에 세세한 기준이 정해지지 않았다는 것을 생각하면 그 폐단이 얼마나 심각했는가를 짐작케 한다.이는 공납 자체가 가진 구조적인 결함 때문이라 할 수 있을 것이다. 공납은 토지가 아닌 인정(人丁)과 호(戶), 즉 사람 머릿수에 맞추어 거두어들이는 인두세적 성격을 지니고 있다. 농업을 경제 기반으로 삼고 토지의 겸병이 문제시되던 시대에 토지가 아닌 사람에게 직접 측정하는 이러한 제도는 전근대 동아시아 사회가 견지한 성리학적 도덕 경제 하에서 지나친 학정에 가까웠다. 민생 부담을 낮추기 위해 조세를 조정하여 빈부격차를 완화시키려 해도 최소한 정부를 운영할 만큼은 거두어야 하므로 아무리 낮게 거두고 싶어도 한계가 있는데다 인정에 따라 거두는 한 이는 이루기 힘든 사항이었고 빈부의 불균등은 국가 재정의 악화와 사회적 불균등의 심화를 가져왔다.
여기에 각 고을에 공물을 얼마나 부과할 것인가에 대한 규정이 제대로 정해져 있지 않다는 것은 문제를 더했다. 전세나 군역의 경우 1년에 몇번을 거둘 것인지, 그리고 얼마를 거둘 것인지에 대한 법적 규제가 존재했다.[9] 그러나 공납과 요역은 그런것이 없었다. 이로 인해 수취자들의 자의성을 막을 수 있는 제도적 장치가 없었다. 거기다 중앙 정부는 각관, 즉 주와 현 단위까지만 공물을 분정하고, 그 내부에서 개별 고을 내에서 어떻게 공물을 분정할 것인지에 대해서는 신경쓰지 않았는데, 이로인해 고을 내 세력가들은 자신들에게 할당된 공물을 다른 이에게 전가하거나 구하기 쉬운 공물 납부만을 담당하는 등의 문제가 있었다.
또한 공납제 제도 내적으로도 문제가 존재했다. 무엇보다도 불산 공물[10] 문제가 기저에 깔려 있다 하겠다. 이는 이극균의 발언처럼 세종도 고치지 못한 뿌리 깊은 문제였다.[11] 애초에 가능했을까 의심스러운 이러한 공납의 결함은 다시 공납의 하부 구조에서는 방납의 폐단을, 상부 구조에서는 점퇴의 폐단을 낳게 되는데, 이 2가지는 한데 어우러진 것이기에 점퇴가 없어지지 않으면 방납 역시 사라지지 않게 된다. 이는 공납이 특산물을 받는 이상 생길 수밖에 없는 자연스러운 현상이다.[12]
이 문제를 심화시킨 것은 연산군 이후의 왕들이다. 연산군 이래로 재정 운용이 방만해지면서 확대된 재정 소요는 대부분이 공납을 통해 충당되었는데, 이는 공납의 규모를 극히 거대하게 만드는 부가적인 효과를 야기했다. 이로 인해 조세 제도가 구축된 15세기에는 별로 큰 일이 아니었던 공납의 이러한 문제들이 공납의 규모가 미칠듯이 확대되면서 마찬가지로 크게 증대되었다.
더 큰 문제는 이런 문제를 그냥 고치기가 힘들었다는데 있다. 외부에서 공물을 구하고, 그 가격을 백성들에게 후려치는 방납의 문제를 일으키는 공물 주인(사주인(私主人))들만 하더라도 그 규모가 적지 않았던지라 무시할 수가 없었다. 이들은 이미 불산 공물이 현실화된 시점에서 경각사 등 공납을 수취하는 관청이 필요로 하는 공납물을 구해오기도 하고 노동력도 제공하는 등 단순히 부정부패한 자들로 치부해 버리기엔 그 위치와 역할이 중요했다.
거기다 방납 문제는 점퇴와도 깊은 연관이 있었는데, 지방 관아에서 뒷돈을 받기 전까지 공납물에 대해 하자가 있다며 반려해버리는 '점퇴'는 곧 이들 공물 주인들로 하여금 생계 보장을 위해서라도 방납을 통해 그 피해를 백성들에게 전가해 버리는 일을 낳기도 했다. 즉 점퇴가 해결되지 않으면 방납 문제도 해결되지 않는다. 그런데 점퇴의 문제는 지방 관아의 운영 문제와도 연결된다. 조선 초에는 지방 관청의 운영비가 아예 책정되지 않거나 지나치게 낮게 책정되곤 했고, 각 관청에서는 이러한 운영비를 알아서 해결해야만 했다. 여기에 중앙 관료들에게 내려지는 녹봉도 때때로 너무 작다는 문제까지 이어지면서 청백리라도 어쩔 수 없는 사회, 행정적 부패가 나타난다.
이런 구조적 문제를 가장 잘 나타내는 것이 인조 11년에 박지계가 올린 만언소인데, 여기서 나타난 문제점을 보면 아래와 같다.
1. 설령 수령이 청백리라고 해도 경각사에 상납하는 공물의 양에 대해서는 어쩔수 없다. 청백리가 할 수 있는 건 자기 사욕을 챙기지 않는 것 뿐이다.[13]
2. 설령 청백리라고 해도 재상, 명사, 옛 친구, 친척들에게 관례대로 사례하지 않으면 단순히 원망을 사는 정도가 아닌, 개인적 인간 관계가 모조리 끊어져 버리기 때문에 사례를 안할 수가 없다. 거기다 이들 한양의 경대부들은 급료가 박하기 때문에 수령의 뇌물이 없으면 일가를 부양하기가 상당히 팍팍하다는 문제가 있어 뇌물을 자연스럽게 받게 되며, 뇌물 바친 수령들을 옹호한다.[14]
3. 이러한 문제를 감찰하고, 저지해야 할 감사는 다수의 수령에 비해 결국 소수, 때로는 한둘뿐이기 때문에 개인의 힘으로는 이를 막기 힘들다.
이는 공물 변통론을 처음으로 시작한 이이도 이야기한 바인데, '동호문답'에서 이이는 '지금 아전들은 대개 봉급이 없다. 아전들이 뇌물 받는 것을 마땅히 근절해야겠지만, 경작을 대신할 만한 생활 자료를 주어야만 한다'고 하여 이러한 가렴주구에 대해 단순히 엄정한 감시만이 해답이 아닌, 제도적 진단과 대안을 내놓아야 함을 지적한 바가 있다. 이런 여러 문제가 얽히고설킨 결과 공납 문제가 발생하게 된 것이다.2. 설령 청백리라고 해도 재상, 명사, 옛 친구, 친척들에게 관례대로 사례하지 않으면 단순히 원망을 사는 정도가 아닌, 개인적 인간 관계가 모조리 끊어져 버리기 때문에 사례를 안할 수가 없다. 거기다 이들 한양의 경대부들은 급료가 박하기 때문에 수령의 뇌물이 없으면 일가를 부양하기가 상당히 팍팍하다는 문제가 있어 뇌물을 자연스럽게 받게 되며, 뇌물 바친 수령들을 옹호한다.[14]
3. 이러한 문제를 감찰하고, 저지해야 할 감사는 다수의 수령에 비해 결국 소수, 때로는 한둘뿐이기 때문에 개인의 힘으로는 이를 막기 힘들다.
3. 공납 폐단 해결책 논의의 시기
3.1. 선조 이전 시기
이 시기의 공물 부담은 8결 윤회분정하는 관습이 있었다.[15] 이는 대읍, 즉 마을 거주민들이 많다면 부담이 적였으나 소읍, 즉 거주민이 적은 고을에게는 부담이 컸다. 8결에 가장인 장정 한사람이 할당이 되었다면 8결이 가장인 장정 여덟사람에게 할당이 되었을 때에 비해 순번이 돌아오는 빈도는 같은데 한사람이 모두 부담해야 했기에 이론상 공물부담을 여덟배나 져야 했기 때문이다. 거기다 내수사 소속 및 세력이 큰 자들의 비호를 받는 대지주들은 이런 윤회에서 빼주기도 하고 그 부담을 뒷배경이 없는 일반 백성들에게 떠넘겼다. 또한 8결 내에서도 다시 개중 부유한 자가 오히려 가난한 자에게 떠넘기기도 했다.[16]이런 상황이 거듭되자 명종 대에 각 고을이 1년에 바치는 전체 공물가를 한꺼번에 마련하는 것, 즉 대동(大同)이라는 새로운 공물 납부 방식이 나타난다.[17] 이를 일컬어 사대동(私大同)이라고 하는데, 이는 법적으로 정해진 것이 아닌, 각 고을이 '사적으로 시행한 관습 내지는 관행'이었기 때문에 사(私)대동(大同)이라고 한다. 공납제도와 관련해서는 명종 대에 군현에서 현물로 거두어들이던 공물을 쌀이나 포목으로 거두고 이를 사주인 등에게 지급하여 공물을 마련하던 방식인 사대동이 등장했고 이에 대응해서 중앙정부 차원에서 이루어진 시혜적 목적의 공물작미(貢物作米)도 명종 대에 최초로 관찰된다.[18]
이는 선조 13년 강원도 관찰사로 내려갔던 정철의 지시에서도 확인되는데, 여기에서 정철은 사대동의 운영을 받아들이고, 이를 환곡과 같은 방식으로 거둘 것을 지시하고 있다. 이는 사대동이 이미 사회적으로 인정받는 관행이었음을 나타낸다. 이러한 사대동의 관행이 퍼지기 시작하자 조정 관료들 중에서도 이런 사대동의 관행을 공적 제도화하여 공물변통 문제를 해결하자는 사람들이 나타나기 시작한다. 그 대표적인 인물이 류성룡으로, 그는 '전결에 따른 공납의 균등화' 와 '지역에 따른 방물가의 균등화' 를 주장하여 각관 내에서만 이루어지는 사대동의 수준을 한단계 넘어섰다는 평가를 받는다.
조정에서는 이러한 사대동을 금지하지 않았다. 어디까지나 조정은 각관에 공물을 배정하고 배정한만큼 수취하면 그만이었기 때문에, 각관 내에서 그 공물을 어떻게 마련하는가는 아직 조정의 관심 범위 밖이었던 것이다. 그러나 이건 어디까지나 각지의 관가가 자체적으로 수행하는 것이었기에 그 수령의 인품 여하에 따라서 혹정과 공정한 수취 여부가 결정된다는 작지 않은 문제가 존재했다.
일단 통치(내정) 면에서 보면 노비 인구 증가, 토지 잠식, 군역과 요역의 문란 같은 중종 대에 제기되고 이어진 민생문제에 대한 개혁담론들이 선조 대에 활발히 논의되었다.[19] 물론 선조 시기의 긍정적 면모가 아주 없는 것은 아니다. 그나마 선조 시기의 긍정적 면모를 말한다면 조선은 건국 이후로 체제의 모순이 쌓여 와서 다양한 병폐가 곳곳에서 발생하고 있었는데 선조 시기에 이에 대한 공론화가 점차 시작되었다고 할 수 있다. 특히 공납제도와 관련해서는 대동법의 프로토타입인 수미법(收米法)을 이이 같은 신하들이 제시하자 선조 또한 농업국의 한계에서는 적절한 정책이라며 관심을 가지기도 했다. 그럼에도 불구하고 어쨌든 본인의 한심한 추진력과 무원칙하고 보신적인 행태로 제대로 된 결실을 맺지도 못했으며 그 과정에서도 논의가 점차 진행되면 될수록 당대에는 사주인(私主人)들의 반발로 제대로 시행되지 못할 것이라고 여기는 등의 소극적인 모습만 보였다는 것이다.[20] 감시 및 처벌 강화 같은 임시방편[21]에 의존하여 제자리걸음을 걸었는데 물론 전란 전에 논의되었던 대공수미법(代貢收米法)을 전란 중에 처음으로 공포했으나 얼마 못가 폐지되었다.[A]
선조 치세 중 임란 이전 시기는 본격적으로 중앙 정부 내에서도 공물변통의 논의가 나타나기 시작한 시기로 여겨진다. 이러한 개혁 논의에 앞장선 것은 율곡 이이였다. 이이는 선조 즉위 초인 1569년(선조 2년)에 이미 동호문답을 올리며 방납의 폐단을 지적하고 이를 개혁하기 위해 수미법(收米法)을 시행할 것을 건의하며 수미법(收米法) 시행을 위해 공안을 개혁할 것을 건의하면서 이러한 공물 변통 논의를 본격적으로 제기하였다. 이러한 건의를 계기로 선조 3년 11월 이 시기의 영의정인 이준경의 건의로 정공도감을 설치해 공납의 균등화를 시도했으나 조정 대신들은 이에 미온적 태도를 보였고, 결국 2년을 채 못 버티고 혁파되었다.[23] 이후 선조 6년에 여러 논의를 거처 공판(公辦)[24]을 금지하였지만 선조 9년 8월에 관리들이 이 때문에 제대로 일하지 않는다는 이유로 다시 공판이 실시되었다.
이런 식의 미봉책이 거듭되자 이이는 선조 7년 1월에 직접적으로 만언봉사를 올려 '을사사화를 일으켜 공신이 된 자들은 위훈이니 이를 삭제해야 한다.'고 주장하면서 구신들이 미온적으로 미봉책만을 연발하는 데 반대했고,‘ 공안(貢案)을 개혁하여 심하게 거두어들이는 폐해를 없앤다.’는 공안 개정론을 포함하는 여러 사회 개혁안을 주창한다.[25] 이러한 이이의 개혁 시도는 선조 10년 을사사화 공신의 공적이 삭제되면서 이들과 연관된 구신들이 물러나면서 위훈 개혁이 실시되고, 이를 주도한 이이가 정국의 주도권을 잡으면서 거의 현실화되기 시작하나, 동서 붕당이 일어나면서 중립파였던 이이의 주장에 정치적 의도가 있던 것이 아니냐는 의혹어린 반대파의 시각에 의해 지지부진했고, 결국 이이가 낙향했다가 선조 17년 1월 사망하면서 결국 실패로 돌아가게 된다. 이후 류성룡 등 경세가로써도 이름 높은 다른 인물들이 이러한 공안 개정을 추구했지만 잘 시행되지는 않는다.
이러한 상황은 임진왜란을 통해 반전의 계기를 얻게 된다. 당장에 군량미가 급했던 조정에서는 임란 발발 직후 아직 내지 않은 모든 공물을 쌀로 받기로 결정하고, 1594년까지 이를 유지한다. 여기에 조정이 의주까지 피란갔다가 한성으로 돌아온 직후 선조 27년 1월에 조정은 기존의 공안을 분실했고 민심도 좋지 않다는 이유로 공안 상정 및 작미(作米)(공물을 쌀로 받음)의 논의를 시작했다.[26] 이후 몇 달 뒤 조정은 류성룡의 주도 하에 1결당 2두로 정해 걷기로 하는 등 대동법과 일견 유사한 형태로까지 진행되어 전란 전에 논의되었던 대공수미법(代貢收米法)[27]을 전란 중에 처음으로 공포했으나[28] 얼마 못가 폐지되었다.[29]
1598년 12월 왜군이 물러나면서 임진왜란은 끝났지만 악화된 국가 재정은 좀처럼 회복될 기미를 보이지 않았다. 이에 따라 다시 한 번 공물작미(貢物作米) 조치가 취해졌는데, 선조 40년(1607년) 운반의 편의를 고려해 양호(충청도와 전라도) 연해 지역 고을의 공물 중 왕실 제사에 쓰이는 물품 이외의 것을 작미(作米)하도록 실시했다. 선조 치세 때 있었던 3차례의 공물작미(貢物作米) 정책으로, 이는 후에 대동법이 이 지역에 실시되면서 자연스럽게 여기에 흡수되게 된다.[A]
선조 대의 공납 개정 논란은 그 논의가 시작되었다는 점에서 의의가 작지 않다. 그러나 또한 그것이 제대로 시행된 것은 아니었기도 하다. 이이가 시도한 여러 개혁 정책은 반대에 봉착하여 매번 실패로 돌아갔는데, 이는 새로이 정권을 잡은 사림파 중에서 급진 개혁파는 이전의 여러 차례의 사화로 인해 쓸려나갔고, 어느 정도는 기존 세력과 결탁한 온건파가 이 시기에 정권을 잡은 사림들의 주도 세력이었기 때문에 제대로 지지를 받지 못해서라는 해석이 대부분이다.
물론 공물작미(貢物作米)는 대동법은 아니었다. '공물이 쌀로 바뀐' 것이지 '공물의 전세화' 가 아니었던 것으로, 납부 수단의 변화에 중점을 둔 조치에 불과했다. 이러한 정책은 이미 이전에도 군량미가 필요할 때 아니면 여분의 공물이 있을 때 등의 경우에 일시적으로 특정 지역의 공물을 쌀로 받은 적이 있다는 전례 덕분에 가능했다.
그러나 선조 대의 공물작미(貢物作米)는 사실 딱히 왕실이 결단을 내릴 의지가 있었다기보다는 당장 군량미를 구할 길이 그것 뿐이었기 때문에 일어난 일이다. 이미 오래 전부터 민간에서는 미, 포 형태로 공물을 거두고 이를 공물 주인에게 넘겨 방납의 형태로 공물을 납부하고 있었는데, 이러한 관행을 정책대안으로 인정한 그러니까 중앙정부가 지방정부가 하던 것을 몸소 따라해보겠다고 움직인 최초의 사례일 뿐이다.
3.2. 광해군 시기
3.3. 인조 시기
인조반정으로 왕위에 오른 인조와 집권 서인 세력은 정국의 안정을 위해 민심을 다독이고, 더 나아가 당시 문제가 되던 재정 문제 해결을 위한 방안을 마련할 필요가 있었다. 이에 인조 집권 초 제기됐던 사업이 갑술양전(甲戌量田)[31]과 호패법 실시, 그리고 대동법의 개정과 확대였다.[32] 사실 이 사업들은 광해군 초기에 다 제기됐고 일부분 실행된 사업들이다. 다만 인조 정권은 이 사업들의 재실시 혹은 확대 실시를 추진했다 보면 된다. 여기서 대동법의 확대란 광해군 대에 시도된 경기선혜법(京畿宣惠法)을 강원도, 전라도, 경상도로 확대 실시하는 것을 의미했으며, 이는 반정 직후 민심을 얻기 위한 제스쳐 중 하나였다.다만 경기선혜법은어쨌든 광해 대에 내내 유지되었고 이 법에 대한 확대요구와 우호적인 반응이 나왔다는 것을 생각해 볼 때 분명히 정책효과 자체를 부정하기에는 어려운 부분이 있다. 일단 수취액이 1결당 16두로 수취액이 1결당 12두인 이후의 대동법에 비해서 1결당 1/3 정도의 재원을 더 확보했고 전결은 위에서 언급된 것처럼 26% 정도로 줄었지만 공물수요 또한 전결만큼 줄지는 않았어도[33] 선조 대에 평시의 2할 3할 정도의 2배인 평시의 5할 정도로 광해 대에 줄어들기는 했다.[34] 그렇다면 공물수요 7할 정도가 충당이 가능했다는 것인데 수취액이 1결당 16두로 수취액이 1결당 12두인 이후의 대동법에 비해서 1결당 1/3 정도의 재원이 낭비되는 운영상의 비효율성이 다소 있었을지언정 시행지역인 경기도에서 이 법 자체가 정상적인 시행이 가능했는지의 부분만 놓고 보았을 때는 이 법이 아예 형해화되어 시행되지 않았다는 식의 이해는 사실과 상당한 거리가 있다. 만약 그랬다면 광해 폐위 인조 즉위 직후 단 3주도 안 돼서 이어지는 이 법의 확대요구와 시행지역인 경기도에서 이 법에 대한 우호적인 반응[35]이 나오지도 않았을 것이며 사료상으로도 이 법 자체가 양전미비로 인한 세수부족 곧 예산부족 이유로 광해 대에 시행지역인 경기도에서 완전히 중단되는 정도의 심각한 시행상의 위기를 겪었다는 근거는 거의 찾아보기 힘들다.[36] 한마디로 이 법은 새로 집권한 인조정권의 입장에서도 광해 대에 최고로 성공한 민생정책이었다는 말이 된다.
인조 초기 수취 제도안 중 경합했던 것이 호패법과 대동법이었는데 조정 일각에서는 청나라의 군사 위협과 재정 문제 해결이라는 2마리 토끼를 잡는 차원에서 호패법의 시행을 주장했다. 그러나 인조는 당장의 불만을 초래할 호패법보다는 대동법 쪽이 더 낫다는 판단으로 결국 인조 2년(1624년)에 삼도대동법(三道大同法)으로 시행되기에 이르렀다.[37]
그러나 삼도대동법 자체도 적잖이 한계가 있었다.[38] 비록 곡창지대인 호남과 영남에 대동법을 시행해보았다는 점에서는 의미가 있었으나, 이 지역은 주요 곡창 지대여서 흉년에 따른 리스크가 훨씬 컸고, 지주들의 반발도 거세서 삼남 중에서도 특히 호남 산군 지역 지주층들이 격심하게 반발했다. 양전이 미비하여 토지파악이 제대로 되지 않았고, 여기에 방납업자 등의 강력한 반대에 부딪혔다. 삼도대동법의 시행 자체에도 문제가 있었던 탓에 결국 주도자였던 이원익 스스로 삼도대동법의 철폐를 주장하기에 이르렀다. 다만 강원도에선 대동법 체제에 일반 백성들이 환영하고 반대 세도 크지 않아서 그대로 시행되었다.[39] 그렇기에 여론의 악평과는 달리 실제로는 통치 안정기 이후에는 조선의 경제력이 다시 회복하고 국력이 그럭저럭 신장되는 계기를 마련했다는 역사적인 의의는 있다.
삼도대동법의 실패 이후 대동법은 한동안 공안 개정론에 밀리는 모양새를 보인다. 이는 전통적인 공납 문제 해결책이 공안 개정론이었기 때문. 그러나 공안 개정으로는 문제를 해결할 수 없다는 인식이 차츰 확산되었고, 결정적으로 공안 개정에서 가장 큰 부분을 차지하는 것은 왕실 공안 개정이었는데, 인조는 공납 문제의 심각성은 인식했지만 정권 안보 차원에서 왕실의 공안을 개정하는 것을 거부하였기에 사실상 인조 치세 말기에는 공안 개정론이 소멸하였으며, 동시에 대동법 실시를 위한 제도적 여건이 차츰 마련되었다.[40] 이는 효종의 즉위 직후 호서대동법(湖西大同法)을 실시할 수 있게 되는 기반이 되었다.
근래 들어서는 인조 대의 대동법 진행에 대해서도 새로이 연구가 진척되고 관심도도 높아졌다. 그러나 시행 가능한 여건은 다 마련해 놓고 정작 최종 결정권자인 인조 자신이 가장 중요한 결정에서 몸을 사렸다는 아쉬움이 있다. 이는 조선 후기 제도 개혁에서 인조가 차지하는 일관된 위치인데, 인조 치세는 제도적 변화의 기반을 어지간한 수준까지 올려놓았지만 그 위에 새로운 제도를 실시하는 단계로 전진하진 못했다. 병자호란과 함께 오늘날 인조의 평가가 부정적인 원인 중 하나이다.
3.4. 효종 시기 대동법의 본격적인 시작
효종 때에는 김육의 주도로 1651년에는 충청도에서, 1658년에는 전라도 연해에 실시되었다.하지만 대동법의 현실성에 대해서 논란이 많았기에 김집을 필두로 하는 산당과 송시열이 반대하였다. 이에 대해 산당이 반대를 하지 않았다는 주장이 있어 논란이 있다.
3.4.1. 산당도 동의한다. 그 목적과 취지만
우의정 김육(金堉)이 선조의 묘를 성묘하기 위하여 양주(楊州)로 물러갔다. 이보다 앞서 김육이 대동법(大同法)을 시행할 것을 청하자, 상이 이조 판서 김집(金集)에게 물으니, 김집은 시행하는 것이 불가하다고 하고 하였다.(○丁卯/右議政金堉乞掃先壠, 退歸楊州。 先是, 堉請行大同之法, 上問於吏曹判書金集, 集以爲不可)
효종실록 3권 효종 1년 1월 13일 정묘일 첫번째 기사
조선왕조실록에 적혀있는대로 김육이 대동법의 시행을 청했으나 김집이 시행이 불가능하다고 했고, 실제로 이것을 빌미로 사직하고 낙향했다(효종 1년 1월 21일 을해 3번째 기사)효종실록 3권 효종 1년 1월 13일 정묘일 첫번째 기사
물론 김집도 대동법의 이상에는 동의했다. 하지만 김집이 보았던 대동법은 현실성없는 탁상공론이었다. 당시 대제학 조석윤은 다음과 같은 이유로 대동법 시행에 의문을 제기했다.
대체로 공물을 방납(防納)하고 이웃 사람과 친족을 침해하는 것은 실로 첫째가는 고질적인 폐단으로서 고치지 않으면 안 될 일입니다. 대동법(大同法)은 어찌 좋은 법이요 아름다운 뜻이 아니겠습니까마는, 어떤 사람은 백성에게 거두는 것이 너무 무겁다고 말하는가 하면 어떤 사람은 일이 애로점이 많다고 걱정하기도 하니, 그 사이의 이해는 실로 쉽게 알 수 없는 점이 있습니다.(大同豈不是良法美意, 而或言其斂民太重, 或憂其事多窒礙, 其間利害, 誠有未易知者) 만약 먼저 공안(貢案)을 가지고 경감할 수 있는 것을 조사하여 경감한 뒤에 대략 임토법(任土法) 을 모방하여 서로 조정해서 상정(詳定)하되 한결같이 대동법의 절가(折價)를 준수한다면 경중이 고르지 못한 문제거리가 없을 것이고, 여기저기서 생산되는 산물을 한 곳으로 취합한다면 중간에 뇌물을 주는 낭비를 줄일 수 있을 것이며, 또 손쉽게 얻을 수 있는 토산물을 본색(本色)으로 수납하도록 허용하고 관리들이 농간을 부려 점퇴(點退)하는 것을 엄금한다면 그 또한 많은 값을 낭비하는 폐해를 면할 수 있을 것입니다. 이와 같이 하면 대단한 변통이야 되지 않더라도 오히려 한푼의 도움은 있을 것입니다.
효종실록 효종 2년 6월 6일 신해 2번째 기사
요약하자면 "대동법이 존나 좋은 건 아는데 그 대동법으로 징수하는 것 자체가 백성들에게 부담이지 않을까? 거기에 그 많은 걸 쌀로 받아서 할 수는 있어?"이다.[41]하지만 주의할 점은 산당의 대동법에 대한 반대는 무조건적인 반대가 아니라는 점이다. 대동법 자체가 잘못되었고, 부당하고 잘못되었다는 것이 아니라 대동법의 가치를 절대적으로 존중했다. 이는 당연할 수밖에 없는데, 앞서 전술되어 있듯이 대동법은 율곡 이이의 수미법(收米法)에서 출발하고, 당연히 서인의 사상적 가치의 핵심인 율곡 이이의 주장자체를 근본적으로 부정할 수 없기 때문이다.효종실록 효종 2년 6월 6일 신해 2번째 기사
이들의 반대 이유는 당시의 현실적인 이유에 의한다. 당시 과학기술의 한계로 인해서 대규모로 쌀을 운송, 보존할 능력이 당시에는 없었다는 것이다.
산당과 한당의 정쟁은 격화되었고, 실제로 이조판서였던 김집은 김육의 대동법에 반대하면서 낙향까지 했다. 효종실록에 따르면 대동법 시행을 논하는 자리에서 왕안석의 이야기까지 나와 파했다는 서술도 있다는 점을 본다면(효종실록 2권 효종 즉위년 12월 13일 정유일 2번째 기사), 당시의 정쟁이 심각했을 것으로 여겨진다.[42]
3.4.2. 산당의 반대이유
그들이 반대했던 이유는 제도의 현실성에 있다. 대동법의 의도와 취지는 동의하지만 현실성이 전혀 없고 의도만 좋은 제도는 오히려 문제를 심각하게 만들기 때문이다. 산당이 대동법이 현실성이 없다고 본 이유는 당시 조선의 교통수단에 있었다. 이 부분은 대동법 시행이 늦은 이유에서 후술한다. 다만 간단히 설명하자면, 공납품을 쌀로 대체한다는 것은 앞으로 조운로(세금수송로) 운송량이 많아진다는 것을 의미한다. 이해를 돕기 위해 현대의 제품으로 예를 들어 설명하자면 배보다 배꼽이 더 커지는 상황이 되는 것이다.나무도 위키현의 특산품은 현지 공장에서 생산되는 개당 17만원 상당의 에어팟이다. 대동법의 시행 이전에는 공납으로 에어팟(17만 원) 하나 운송하면 됐다. 그러나 대동법 시행 후에는 에어팟 하나의 가격에 해당하는 쌀 약 70kg(17만 원)을 운송해야 한다. 그러기 위해서는 기존의 조운로에 있던 포구창고와 역창고의 규모를 몇십 배로 확장하고 배의 규모도 더 키워야 한다. 수레도 더 늘려야 하며, 더 중요한 것은 사람을 더 많이 동원해야 한다는 점이다.
거기에 또 다른 심각한 문제가 있었으니, 하삼도에서 출발한 세곡선이 태안반도 앞 해역을 지나야 한다는 것이었다. 그야말로 험난한 환경으로 유명한 해역으로, 당대에도 전국 4대 험수로로 꼽힐 정도로 물살이 빠른 곳이다. 이 지역을 안전하게 지난다는 것은 당시 기술로는 그야말로 한 겨울에 딸기 키우는 것과 다름이 없었다.그래서 앞서 전술한 조석윤의 말처럼 산당은 대동법의 시행보다는 공안개정을 하자고 주장한 것이다. 공안이란 국가가 필요로 하는 공납품의 목록을 말하는데, 쉽게 설명하자면 예산안이라고 생각하면 쉽다. 이 예산안을 줄이면 당연히 수납양이 줄게 되니 백성들의 부담이 줄게 된다는 것이다. 그러면서 했던 말 중에 지금 호조에서 공납품 납입가를 보면 시장에서 파는 것에 비해 가격이 너무 비싸니 이러한 것도 개선해야 한다고 주장하였다.[43]
3.5. 현종 이후의 진행과정
현종 시기는 경신대기근으로 주춤했다. 그래도 현종은 나름대로 민생 안정을 위해 최선을 다해서 노력했고 충청도와 전라도가 한반도 내에서 최대 곡창 지대이고, 경기도와 강원도와 달리 중앙과 거리가 있는 지방이라는 점에서 대동법 전국화의 토대를 사실상 닦은 시기로 보고 있다. 또한 이전 반대동이 대거 보완된 시기이기도 하다. 현종 대에 대동법이 호남 지역까지 확대 시행되었는데 호남이 곡창 지대라는 점을 감안하면 민생고 해결에 어느 정도 효과가 있었을 듯하다. 현종 3년에는 호남 내륙 산군에도 역시 확대되었으나 현종 6년에 중단되었다가 현종 7년에 재실시되어 호남 전역을 집어넣게 되었고,[44] 경기선혜법(京畿宣惠法)이 지방의 대동법과 동일하게 개정, 일원화되면서 비로소 수도권인 경기도도 완전한 대동법 실시 지역이 된다.[45] 대동법이 실시되면서 공물가가 법 실시 이전에 비해 대략 1/4~1/8 정도로 줄었다고 보아도 무리가 없을 것이다. 효종 대에 현종 대에 공물의 대납가가 대략 1결당 100두 미만이라면 가처분 소득은 대략 태종 대에 1결당 180두 이상 효종 대에 현종 대에 1결당 300두 이상 각각 이렇게 산출된다.[46]현종은 여기서 참으로 꼼꼼한 면모를 드러냈는데 대동법 전국 확대 기조에 발맞추어 선결조건인 양전사업을 인조 대에 갑술양전(甲戌量田)의 실시에서 이루어지지 못한 삼남외 지역 위주로 실시했다.[47] 현종 4년에 경기도 양전이 이루어졌고 현종 6년에 그중 경기도 양주 양전이 다시 이루어졌다.[48] 현종 6년부터 현종 8년까지 함경도 양전이 이루어졌다.[49] 현종 9년부터 현종 10년까지 충청도 21개 고을과 황해도 4개 고을에 기유양전(己酉量田)이 이루어졌다.[50]
숙종 때 경상도에서는 숙종 3년에 대동법이 황해도에서는 숙종 20년부터 실시되어 숙종 34년에 상정법이 마감되었다.[51] 이로서 대동법은 함경도·평안도·제주도를 제외한 전국으로 정확히 백년에 걸쳐 확대되었다. 이유는 세 지역 모두 벼농사가 잘 안되었기 때문. 서북, 제주에 대한 차별이냐고 하지만 이들 지역은 아예 잉류 지역이었다는걸 명심하자. 일부 산간 지방에서는 쌀 대신 베(대동목)나 동전(대동전)으로 걷기도 하였다.
그 후 화폐의 보급에 따라 대동미는 다시 점차 대동전으로 대치되었다. 흥선대원군 때의 《대전회통》에 따르면 경기도 장단의 쌀은 1섬(石)에 8냥(八兩), 충청도 제천은 1섬에 6냥, 황해도는 1섬에 3냥 5전, 강원도는 1섬에 6냥으로 대신하기로 규정되었다.
결국 1884년(고종 31년) 모든 세납(稅納)을 병합, 결가(結價)를 결정하였을 때 대동미도 지세(地稅)에 병합되었다. 근본적으로 치세 기까지 세금이 돈이 아닌 미곡 위주였다는 건 한반도의 조세 체제가 서양은 물론이고 당시 화폐 세제가 정착된 중국 등과 같은 주요 국가들에 비해 많이 낙후되어 있었단 뜻이다. 다만 미국의 링컨이 청년시절 세금으로 옥수수 현물을 내기도 했을 정도로, 현물세가 조선에만 남은 건 아니다.
효종 이후 서인들을 중심으로 한 지배 계급 일각에서 의외로 대동법에 동조한 기록들이 드러나면서 "지배 계급의 반대에도 무릅쓰고 똑똑한 왕과 현명한 일부 관리들 주도로 확대시킨 정책"이라는 인식은 어느 정도 완화되었다.[52] 다만 서인 다수가 대동법 찬성파로 돌아선 것은 현종 대의 일이고, 그 전까지는 서인 내부에서도 주도 세력이자 반대파인 산당과 찬성파인 한당으로 분열되어 극심하게 다툴 만큼 반대 기류가 컸음을 감안해야 할 것이다.
사실 잘 살펴보면 대동법 찬반은 당파의 당론에 구애되기보다도 당을 초월하는 찬성파와 반대파가 있었다고 볼 수 있다. 서인도 처음엔 대동법을 그리 곱게 보지 않아서 실시 초기 김장생과 김집을 중심으로 결사 반대했으며 효종 대에는 대동법 확대를 놓고 산당과 한당으로 나뉘어 낙향을 언급할 정도로 피터지게 싸우기도 했다. 그 이전으로 거슬러 올라가면 광해군 대의 집권당인 대북 사이에서도 찬반 논쟁이 벌어져서 장세철 같은 이는 적극적인 전국 8도로의 확대를 주장한 반면 유공량 같은 이는 선혜청(宣惠廳) 폐지를 주장했다. 애초에 대동법과 가장 직접적으로 연관된 계층은 지주와 소농이었고 이들이 다시 상류층과 연을 맺으며 찬반에 영향을 끼쳤다. 이렇듯 찬반 논란이 거셌기 때문에 대동법은 첫 도입부터 무려 1세기나 걸려서야 안착할 수 있었으며 그 과정에서 무수한 논란을 감수하지 않을 수 없었던 것이다.
3.6. 수백년에 걸친 개정
대동법을 처음 제시한 것은 15세기 율곡 이이였다. 당시에는 수미법(收米法)이라는 명칭이었으나 그 주요 내용은 대동법의 내용과 동일하였다. 그러나 대동법이 본격적으로 시행된 것은 효종시대였던 1652년 17세기였고, 완전히 정착하는데 또 백년이 걸렸다. 이렇게 오랜 시간이 걸린 이유는 당시 과학기술의 한계이다.본격적인 대동법을 논의한 저서인 "대동법, 조선 최고의 개혁"의 시작은 에너지로 시작한다. "아무리 돈이 많아도 겨울에 딸기를 재배할 수는 없었고, 때와 장소에 관계없이 얼리거나 절이지 않은 생선과 고기를 먹을 수도 없었다."(이정철, "대동법, 조선 최고의 개혁", p.38.) 에너지를 무한히 쓸 수 있는 현대와 과거의 차이는 그야말로 천지개벽의 차이이다. 쉽게 말해서 한국의 서민층이 누리는 생활수준은 조선의 왕보다도 더 높다. 왜냐면 우리는 한겨울에도 딸기를 먹을 수 있고, 하루면 서울에서 부산까지 도달한다. 조선시대의 왕이라 할지라도 한겨울에는 딸기를 먹을 수 없고, 단 하루만에 서울에서 부산까지 이동할 수도 없다.
그렇기에 대동법의 논의는 단순히 현대의 입장에서는 전혀 볼 수 없는 부분이 크다.
3.6.1. 기존과 대중의 인식
대동법에 대한 기존의 인식은 기득권층이 자신들의 기득권을 수호하기 위하여 저항했기 때문에 오래 걸렸다는 것이었다.[53] 그러면서 황해도를 많이 예로 들었다. 경기도를 제외하면 한양과 가장 가깝지만 황해도가 가장 나중에 대동법이 시행되었기에 그쪽 지주들의 저항이 극심했기에 대동법 시행이 늦었다는 것이다. 물론 이러한 인식은 아직도 유효하고 이러한 인식을 볼 수 있는 것은 영화 광해나, EBS의 지식채널에서도 드러난다. 당장 학교 현장에서부터 이러한 인식으로 학생들을 가르친다. 대동법 관련해서, 대중들은 학교에서 배운 대로 인식하는 것이다.3.6.2. 학계의 인식
최근 학계의 기류는 변화 중에 있다. 대동법 시행이 늦어진 이유는 지방 지주층의 반대보다는 현실적인 문제가 컸다는 것이다. 위에서 언급했듯이 대동법을 본격적으로 시행하기 위해서는 당시 조선이 운영하고 있던 조운로 시스템을 대대적으로 개선해야 한다. 위에서도 언급했듯이 공납품을 쌀로 걷는다는 대동법은 쉬운게 아니다. 현대에서 세금을 징수하는 것은 정말로 쉽다. 그냥 개인 앞으로 고지서를 발송하기만 하면 된다. 그런데 조선에서 세금의 징수는 직접 현물을 지방에서 수령하여 이를 도성까지 운송해야 한다.현대에는 하루이내에 서울에서 부산에 도착하지만 당시 과학기술 수준으로는 최소한 보름이 소요된다. 문제는 그 시간동안 어떠한 일이 일어날지를 모른다. 당시 조선의 교통 기간 시설은 최악이기에 주요 통행로마다 호랑이와 산적들이 많았다.[54] 그들의 습격으로부터 조운로를 방어해야 한다. 하지만 호랑이와 산적은 호위병력을 확충하는 것으로 어떻게 되기라도 하지, 서해안의 거친 해안환경과 한반도의 가혹한 기상조건은 인간이 어떻게 해 볼 수 있는 것이 아니었다.
그렇기에 역 중의 하나였던 당대의 조군(漕軍)은 그야말로 칠반천역, 신량역천으로 취급받았고 조역 즉 조군은 세금을 수송하는 역할을 맞는데 그 수송과정에서 호랑이, 산적들의 습격과 험한 자연재해에 맞서야 하기 때문이다.[55] 그리고 만약 수송과정에서 명부에 비해 누실된 것이 있다면 당연히 자기의 목숨이 온전할 것은 윗 상관의 아량에 달려있다. 차라리 북방 오랑캐랑 싸우는게 낫다고 생각하였고, 그렇기에 역 중에 가장 낮은 역이 조군이었다. 심지어 안흥량의 거친 물살을 제어해보기 위해 안면도를 섬으로 만들 지경이었다.[56]
즉 대동법을 본격적으로 시행하기 위해서는 조선운송로의 핵심이었던 수로를 개선해야 한다. 수로를 개선한다는 말은 포구의 규모를 키우고, 배의 숫자와 크기를 개편해야 하는 것은 어느정도 할 수 있는 일이지만, 가장 문제가 되는 것이 서해안에서 지형이 험하고, 물살이 세며 풍랑이 많은 옹진반도, 태안반도, 무안반도 해안을 안전하게 지나갈 수 있도록 하는 것은 쉬운 일이 아니다. 이 해결책은 내륙운하를 파야 하는데, 고려 인종 12년(1134년)부터 500여년을 지속했으나 실패했다. 당시 과학기술로는 파내는 도중에 만난 암반층을 처리할 수 없었기 때문이다.[57]
대안으로 1638년에 판목운하를 건설하여 어느정도 조운로의 안정을 확보하였지만 이것만으로는 제대로된 안전이 보장되었다고 보기 어려웠다. 운송의 한계점을 인식했기에 처음부터 이 제도가 확대되지 않은 것이다. 그렇기에 경기도 일부 지역에서 시범적으로 운영한 것이고, 당장 처음으로 제대로 시행한 지역이 한양에서 제일 가까웠던 경기도였음을 상기하자. 물론 이후의 순서는 의외로 가까움과는 다른 면이 있긴 하지만 마지막으로 실시지역에 포함된 황해도는 경기도와 맞닿아있다. 그럼에도 하필 많고 많은곳 중에 경기도가 첫 시행대상인건 이와 무관하지 않다고 볼 수 있다.
경기도에서 그 성과가 나자 조금씩 확대한 것인데, 한강이라는 천혜의 수로가 닿는 강원도와 충청도가 이를 이었으며, 한강과 닿지 못하고 태안반도와 무안반도를 통해야 하는 전라도와 경상도가 뒤를 이었다. 그리고 황해도가 가장 나중에 시행됐는데, 그 이유는 황해도는 사신 접대로 인해 공납품이 너무 많이 필요하기에 대동법을 시행하는 것으로 지출 공납품 양을 맞추기가 쉽지 않았거나 대동미를 운송할 조운선이 반드시 물살이 험했던 옹진반도를 거쳐야 했기 때문이다. 그리고 이러한 확대는 조선의 화폐 유통과 함께 맞물려 나간다. 즉 조운로의 개선과 운송 기술의 점진적인 발전으로 대동법이 시행될 수 있었던 것이다.[58]
물론 대동법에 가장 반대했던 세력은 지방 지주층이었다. 그런데 지방 지주층과 달리 중앙 관료들은 대동법을 일관하게 지지하고 있었다. 아니 대동법을 확대할 수 있었던 것은 조선 관료들의 힘이 컸다. 먼저 광해군 시절에는 광해군이 대동법의 시행을 거부했었다. 그러다 효종의 시기, 김육의 세력이 주도가 되어 대동법을 밀어붙였다. 이에 다른 파벌의 반대가 있었으나, 그 반대 논리도 터무니 없는 것이 아니라 건전한 반대의견이었기 때문이다.
그렇기에 대동법은 중앙 관료, 지방 지주, 백성이라는 세 층위에서 파악해야 한다. 이 중에서 중앙 관료와 백성의 지지를 받아 시행된 것이 대동법인 것이다. 다만 최근에는 지방 지주층의 반대가 그렇게 격렬하지 않았다는 연구 결과도 나오고 있다. 위에서 말한 제도의 변경 과정이 어렵기 때문에 그로 인해 반대가 생겼다고 보고 있는 중이다.
3.6.3. 수송 이외의 문제점
추가적으로 거기에 더 큰 문제는 서울에 도착하는 조세의 양이 명부와 맞아야 한다는 것이다. 수량이 맞지 않으면 다시 올려야 된다. 즉 수송 중 손실분을 정부가 아니라 백성이 부담한다는 것이다. 그렇기에 공납품을 쌀과 무명으로 대체한다면, 그 양은 늘어날 수 밖에 없고, 당연히 운송하는데 부담이 될 수밖에 없다. 즉 배보다 배꼽이 커지는 상황이 발생할 수 있는 것이다. 그래서 대동법 반대파들은 차라리 내수사를 없애거나 아니면 공납의 양을 획기적으로 줄일 것을 건의했다. 정확한 비교는 아니지만 지금의 세율이 30%라면 15% 이하로 낮추자고 이야기했다. 송시열은 거의 10% 이하를 불렀다. 당연히 호조가 결사 반대했다.3.6.4. 조선의 교통수단의 낙후와 기술발달
조선시대의 교통수단의 낙후를 기술 낙후로만 설명하기는 어렵다. 조선의 기술이 당시 세계 첨단 수준에 비해 낙후된 것은 맞지만, 그보다는 한반도 지반이 대부분 화강암이라는 점이 더 크게 작용하였다. 태안반도 운하를 수백년간 시도했으나 실패한 것도 이러한 지형적인 문제 때문이다.3.6.5. 관련 문서
4. 한계
대동법이 100년이나 걸린 제도였으나, 대동법에도 한계가 있었다. 근본적으로 조세 제도인 영정법의 3배에 달하는 전세량을 내야했으며, 본래 토지에 부여되어야 하는 12두의 대동세를 지주가 농민, 혹은 소작농에게 전가했기 때문이다. 거기에 더불어서 별공의 잔존은 대동법으로 보완되지 못하였다. 그리고 제주도 같은 일부 지역은 조선 왕조가 멸망할 때 까지 대동법 그런 거 없었다.또한 대동법이 일대개혁이기는 했지만 늦게 도입된 면이 있다. 중국의 경우 이미 당나라 시기에 대동법과 유사한 양세법을 시행하여 공물을 전세로 통합했으며, 16세기에는 일조편법을 통해 모든 세금을 전세로 통합했다. 심지어 18세기에는 이미 지정은제라는 인두세를 지세로 통합하기도 했다.
4.1. 공납의 존속
대동법의 목적이 공납의 폐단에서 벗어나기 위한 제도였으나 여전히 공납은 남아 있었다. 대동법에서 규정된 것은 정기적으로 내는 상공에 대해서만 적용이 된 것으로서, 비정기적으로 내는 별공과 진상은 여전히 현물납부가 지속되었다.[59]공납이 완전히 폐지된 것은 1차 갑오개혁 때다.
4.2. 백성의 부담 저하 미비
상납미 비율이 증가하고 유치미 비율이 감소하였다. 상납미는 중앙에서 쓰는 것이고, 유치미는 지방에서 쓰는 것인데, 중앙 재정의 악화로 인해 상납미 비중은 늘어나고 이에 비례하여 유치미 비중은 줄어드니, 재정이 악화된 지방 관아는 부족해진 유치미를 채우기 위해 여기저기 잡세를 거두어서, 백성에 대한 부담은 사라지지 않았다.5. 외부 링크
조선왕조실톡 149. 김육의 대동대동LOVE[60]6. 관련 문서
[1] 공납과 요역은 개념상으로는 구별되는 것이나 실제로는 둘 다 수취 대상이 호(戶)라는 특성이 있어 한꺼번에 개혁 논의가 진행되었다.[2] 지방민들의 불평어린 상소로 인해 관직 생활에 빨간 줄이 그어질 거라 여긴 지방관들이 풍흉에 관계없이 소출을 하하(下下, 가장 낮은 등급)로 평가해 버려서 (그러니까 그 지방 농사가 잘되든 못되든 상관없이 무조건 농사가 망했다고 표기해서 - 그 지방 농사가 망했다는데 세금을 많이 뜯지는 않을 것 아닌가) 제대로 시행되질 않았다. 당시 이것을 시행한 세종은 공법 실행에 꽤나 열의를 보여 심지어는 백성들을 모아다가 찬반투표까지 했다. 요즘으로 치면 정부에서 소득세법 개정안을 국민투표에 회부한 셈이다.[3] 전세는 토지를 가진자가 내는 세금, 그러니 지주층에게 불리한 제도지만 공납은 그렇지 않다. 게다가 공납은 삥뜯어먹기도 아주 좋은 제도였다.[4] 특히 그가 방납문제의 대안으로 주장한 공안개정은 이후 이어진 공물변통 논의의 시초로 평가되기에 그가 실무에서 종종 보였던 미숙함에도 불구하고 그의 선구안만큼은 실로 당대 최고의 혜안을 지닌 일세의 개혁가에 걸맞은 것이었다.[5] 확대 범위를 기준으로 하면 숙종 시기까지다. 다만 현종 때에 완전히 제도가 정착했기에 현종 때 완성된 걸로 본다.[6] 인조는 공납의 문제를 인식했고 실제로 일시적으로나마 왕실 공납을 줄이기도 했지만 정권 안보를 위해 유력 종친들을 구워 삶아야 했다. (인조는 이괄의 난 때 삼촌 흥안군이 반군 진영에 달려가는 걸 본 사람이다.) 장기간 유지할 순 없었다.[7] 다만 산당의 반발은 이들의 대 스승인 김집 개인이 강력하게 반대했기 때문이라는 점을 고려해야 한다. 송시열이 가장 인지도가 높지만 송준길, 유계 등 송시열과 같이 출사했던 김집 문하의 인사들은 저런 김집의 태도 때문에 대동법에 대해 긍정적 인식을 가지고 있어도 함부로 찬성할 수가 없었다. (송시열은 공안 개정, 송준길은 내수사 폐지와 공안 개정 및 토지 겸병 금지 후 대동법 실시, 유계는 선 공안 개정 후 대동법에 동조하는 태도를 보였다.) 김집 본인이 확실한 대동법 반대론자였음은 명백한데, 이에 대해서는 인조 시기 삼도대동법(三道大同法)에 반대한 김장생의 영향(김집의 아버지)과 인사 및 정치 개혁으로 공납을 보완할 수 있다고 본 김집의 견해 등이 그 이유로 거론된다.[8] 삼정의 문란으로 인한 수취량은 1결당 최대 160두 ~ 200두 내외로 여겨진다. 전세 = 1결당 4두(최하 기준), 군역 = 1결당 2필(=12두), 대립가를 합친다 해도 1결당 5필 ~ 1결당 6필 수준으로 이는 30두 ~ 40두 남짓이다.[9] 심지어 군역이 군포를 거두는 것으로 전환된 후에 군포 역시도 정확한 규정이 있어서 처음엔 보통 16개월에 2~4필이었고 이후에 2필 그리고 영조때 균역법으로 1필로 준다. 물론 이것도 완전한 성공은 아니어서 반대로 잡세가 흥하긴 했다.[10] 수취 지역에서 나지 않는 공물을 말한다.[11] 연산군일기 8년 2월 6일자 기사[12] 퇴짜를 맞다 할때 그 퇴로 말하자면 저질은 받지 않겠다는 것인데 문제는 특산품의 질은 그때 그때 다르고 받는 사람이 더 신분이 높으니 받을지 말지는 받는 사람 맘대로 정해진다.[13] 아래 2번 문제는 몰라도 1번의 문제만큼은 국가의 관리인 만큼 국가에서 세금을 경감하지 않는 이상은 해결될 가능성이 아예 없는 문제이다.[14] 재상부터 지방 수령까지 진짜로 급료가 박해도 너무 박했다. 이것은 조선의 중앙집권화가 재정 상태에 비해 상당한 무리수를 두고 시행됐기 때문이다.[15] 輪回分定, 토지를 8결씩 나누어 한 단위로 삼고 공물이 부과될 때마다 각각의 단위 순으로 돌아가면서 이를 납부[16] 성종 6년 7월 4일[17] 신편 한국사 > 조선 시대 > 30권 조선 중기의 정치와 경제 > Ⅴ. 대동법의 시행과 상공업의 변화 > 1. 대동법의 시행 > 1) 공납제의 변통과 대동법의 실시 > (1) 사대동의 발생[18] 명종 17년 7월 28일[19] 선조 4년 9월 12일[20] <동서분당과 선조의 리더십: 당쟁의 기원에 관한 재해석>, 선조수정 3년 11월, 선조수정 11년 5월, 선조 16년 2월 15일, 선조 16년 윤2월 24일, 선조 16년 4월 14일, 선조 5년 9월 30일, 선조 5년 10월 6일, 선조 6년 9월 26일, 선조 7년 10월 28일, 선조 34년 10월 30일, 선조 14년 10월 16일[21] 선조 29년 10월 21일, 선조 40년 10월 3일[A] 광해군 시기는 경기 외에도 최초로 임시적인 공물작미(貢物作米)들이 광역단위로 실시되기도 했는데 선조 40년 정미년에 이루어진 공물작미(貢物作米)의 근거라고 알려진 기사(광해 12년 6월 15일 중초본)의 정미년은 광해 9년 정사년의 오기라는 것을 명확하게 알 수 있다. 즉 광해 9년 정사년에 충청, 전라 해읍에서 공물작미(貢物作米)가 실시된 것이다. 이충(李沖)은 선조 대 호조판서가 아닌 광해 대 호조판서이고 병진년은 정사년 바로 전해이다. 병진년 이후 납입할 충청, 전라 해읍의 공물을 정사년에 작미(作米)해서 납입할 것을 광해군이 결재했다는 기사이다. 이충(李沖)이 호조판서로 있을 때에 실제로 했었던 다음의 발언(광해 9년 3월 8일 중초본, 광해 9년 3월 11일 중초본)을 참고하라.[23] 선조수정 3년 11월, 선조 5년 9월 30일[24] 큰 행사가 있을 때 각 관청에서 이를 준비하는 일. 공납으로 이러한 데 들어가는 비용이 충당되었기에 공납의 폐단 중 일익을 차지했다.[25] 선조수정 7년 1월[26] 선조수정 27년 1월[27] 선조수정실록 8권, 선조 7년 1월 3번째기사, 선조 7년 1월 21일, 선조 7년 3월 6일, 선조 8년 10월 24일, 선조실록 15권, 선조 14년 5월 24일 병술 4번째기사, 선조수정실록 15권, 선조 14년 5월 6번째기사, 선조수정실록 16권, 선조 15년 9월 1번째기사, 선조수정실록 17권, 선조 16년 4월 6번째기사[28] 선조수정 27년 1월, 선조수정 27년 4월, 선조 27년 9월 20일, 선조 28년 8월 10일[29] 결국 군량도 뜯고 공물도 또 뜯는 식으로 제대로 실시되지 못했다.(선조 27년 11월 16일) 애초에 군량 자체도 못 모았다.(선조실록 59권, 선조 28년 1월 24일 정유 3번째기사, 선조 28년 2월 30일, 선조실록 62권, 선조 28년 4월 19일 신유 4번째기사, 선조 28년 7월 2일, 선조실록 67권, 선조 28년 9월 24일 계사 2번째기사, 선조실록 67권, 선조 28년 9월 28일 정유 3번째기사, 선조 28년 10월 17일, 선조실록 69권, 선조 28년 11월 4일 임신 4번째기사, 신편 한국사 > 조선 시대 > 30권 조선 중기의 정치와 경제 > Ⅴ. 대동법의 시행과 상공업의 변화 > 1. 대동법의 시행 > 1) 공납제의 변통과 대동법의 실시 > (2) 대공수미법의 시행) 공물을 일부도 대체가 불가능한 예산 규모인 1결당 2두를 책정해놓고 그마저도 군량미로 먼저 쓰려고 했었다.(선조 28년 10월 9일)[A] [31] 인조 13년 2월 28일, 인조 13년 3월 7일, 인조 13년 7월 24일[32] 인조 1년 9월 3일, 인조 1년 9월 23일, 인조 2년 1월 12일, 인조 2년 1월 21일, 인조 2년 3월 8일, 인조 2년 3월 8일, 인조 2년 8월 29일, 인조 2년 12월 6일, 인조 2년 12월 17일, 인조 3년 1월 3일[33] 인조 4년 10월 22일[34] 광해 3년 7월 20일 중초본, 광해 9년 1월 3일 중초본[35] 인조 1년 4월 4일[36] 광해 13년 10월 28일 중초본[37] 인조 1년 9월 3일, 인조 1년 9월 23일, 인조 2년 1월 12일, 인조 2년 1월 21일, 인조 2년 3월 8일, 인조 2년 3월 8일, 인조 2년 8월 29일[38] 인조 2년 11월 2일, 인조 2년 11월 3일, 인조 3년 1월 13일[39] 인조 3년 2월 7일[40] 인조가 자기 욕심을 채우려고 그랬던 건 아니다. 일시적으로나마 왕실 공납품을 축소시킨 조선 전체 통틀어 몇 안 되는 임금이 인조다. 이괄의 난 때 종친이 알아서 이괄에게 달려가는 걸 본 입장에서 왕위를 넘볼수도 있는 종친들을 달래야 했기에 손을 댈수가 없었다.[41] 그러면서 공안개정을 통한 지출을 줄이고, 공물수납처를 한곳으로 통합을 주장했다. 현대로 비유하자면 부동산 대책으로서 '세금 올리고 대출 규제하는 것도 좋은데 일단 아파트 분양 원가 먼저 공개하고 공시지가 현실화해서 가격 거품 걷을 거 걷어라!' 정도의 요구다. 거창한 대동법보다는 이게 더 효과있다고 까는 것은 덤[42] 왕안석은 왕조국가의 반역의 상징인 인물 중의 하나이다. 그러한 인물의 이야기와 대동법을 왕안석의 신법과 비교했다는 것은 대동법에 대해서 원초적인 비난까지 나올정도로 격화되었다고 볼 수 있다.[43] 하지만 이는 문제점이 있는데, 단순히 시장가에 맞추어 물품을 구매할 수는 없다. 국가에서 필요한 물품은 상등급 중에서 상상등급을 요한다. 왜냐하면 해당 공물품은 중국에 조공품으로 진상하거나, 신하들에게 하사하는 등 여러 목적에서 쓰이는 물품이다. 이러한 물품이 시장에서 파는 물품과 질적으로 같을 리가 없다. 당연히 최고의 품질을 요구하니 당연히 공납가가 비싸지는 것은 당연하다. 거기에 물건 운송비, 보관비, 물품 하역비 등도 모두 포함되어 있다.[44] 현종 3년 7월 24일, 현종 6년 12월 27일, 현종 7년 11월 6일[45] 현종개수 4년 12월 3일[46] 효종 즉위년 11월 5일, 효종 8년 7월 11일, 현종 14년 11월 16일, 현종개수 14년 11월 16일[47] 인조 13년 2월 28일, 인조 13년 3월 7일,인조 13년 7월 24일. 충청도는 문제가 있어서 거의 새로 실시하긴 했다.[48] 현종 4년 12월 26일, 현종개수 4년 12월 26일, 현종 5년 1월 16일, 현종개수 5년 1월 16일, 현종 6년 10월 23일, 현종개수 6년 10월 23일[49] 현종 6년 7월 23일, 현종개수 6년 7월 23일, 현종개수 8년 7월 8일[50] 현종 9년 11월 23일 1, 현종 9년 11월 23일 2, 현종개수 9년 11월 23일[51] 황해도에는 상정법(詳定法)이라는 법으로 1결당 12말 + 별수미(別收米) 3말을 받았다.[52] 대동법을 처음으로 실시하였으나 소극적이었던 광해군이라든가 대동법을 삼남에 적용하려 노력한 김육이라든가[53] 물론 이 부분이 전혀 없다고 말할 수는 없다. 그러나 공납이 확대된 근본적인 원인은 전세수입 감소는 기득권층이 기득권을 지키기 위해 전세를 회피한 결과가 아니라 처음부터 전세가 낮게 측정되었다. 조선 초에는 국가규모가 작았기에 가능했지만 시간이 흘러 점점 국가규모가 커지자 기존의 전세제도로는 국가운영자체가 불가능에 가까웠다. 이에 대응책으로 조선 조정은 공납을 통해 이 부족분을 매우려 하였다. 공납은 전세와 달리 고정되어 있지 않고 여러번 징수도 가능했고, 그 수량도 조정에서 정할 수 있었기 때문이다. 실제로 조선역사에서 공납의 문제가 불거진 것은 중종, 명종시대이다. 이미 이때부터 조선의 전세는 턱없이 낮았다는 것을 말한다. 이후 임난을 거치면서 적었던 전세가 더 줄자 당연히 공납의 규모가 거대하게 되었다.[54] 가장 간단히 볼 수 있는 것이 화폐의 유통이다. 화폐의 유통은 지역간의 교류가 활발하는 것을 증명하고, 이는 교류를 활발하게 할 수 있는 도로 유통망이 확보되었다는 것을 말한다.[55] 조선의 조세제도는 토지세, 역, 공납으로 구성되어 있다. 이 중에서 가장 기피한 것이 바로 역이었다. 역을 기피한 이유에 쉽게 이해를 돕게 군역을 설명하지만 오히려 군역은 선호되었다. 조역에 비해서 말이다.[56] 19세기까지도 미국 서부의 우편마차들은 조수석에 샷건 든 경호인력이 탑승했다.[57] 암반층이 있으면 단순히 폭발시키고 하면 된다고 생각하기 쉽지만, 당시 폭약은 구하기 힘들고 귀중한 것이기에 운하건설에 투입할 물량이 절대적으로 부족했다. 즉 당시 기술의 한계다. 토목용으로 개발한 다이너마이트가 1867년 특허로 등장했고, 우리가 단돈 몇 천원에 불꽃놀이를 살 수 있었던 것도 20세기 프린츠 하버의 과학기술 덕분이다.[58] 위에 언급한 책 "대동법"의 서장이 에너지와 과학 기술에 대한 이야기다.[59] 진상은 원래 지방관이 내는 것이지만, 이것도 백성들에게 실질적으로 부담이 되었다.[60] 해당편에서 방납꾼들이 반대했다고 하나, 방납꾼들은 대동법을 통해 거상으로 성장했다는 점에서 오류로 보인다.