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1. 개요
間接選擧 / Indirect Election유권자가 직접 자신의 의사를 대리할 후보자를 선출하는 것이 아니라 후보자를 선출할 대리인을 선출하는 방식의 선거 제도. 간선(間選)이라고 줄여 부르기도 한다. 반댓말은 직접 선거이다.
오늘날 한국에서는 대통령 직선제의 최근 헌정사적 의의 때문에[1] 간선제를 '그 자체적으로 비민주적인 제도'로 보기도 하지만, 간선제가 제대로만 설계된다면 중우정치나 포퓰리즘을 피할 수 있어 그에 따른 장점도 누릴 수 있다. 그래서 어엿한 민주주의 국가 중에서도 간선제가 유지되는 국가가 많은 것을 볼 수 있다.[2]
간접 선거에서 실제로 투표를 하는 대리인들의 모임은 선거인단이라고 한다.
2. 종류
2.1. 의원 간선제
의원내각제와 양원제를 시행하는 많은 국가의 의원의 경우 하원은 대체로 유권자들이 직선으로 선출하지만 상원은 선출방식이 제각각인데 그 중에서는 직선에 의해 선출된 주 의회 혹은 다른 기관에서 선거를 통해 상원의원을 선출하는 사례를 흔하게 볼 수 있다. 말하자면 이들은 주 의회 의원들을 대리인으로 삼는 간선제로 선출되는 것이다.의원내각제와 양원제라면 오히려 이렇게 하는 것이 합리적인 국가 운영에 도움이 될 수 있다. 양원제에서는 법안이 법으로 성립하려면 하원에서 가결된 다음 상원에서도 가결되어야 하는데, 상원은 국민 직선의 하원에서 가결한 법안에 대해 부결하고 하원으로 되돌려보낼 수 있다. 이런 경우 하원은 법안에 대해 문제점이 없는지 다시 심사숙고할 수 있다. 입법상 합의 과정이 둘로 나뉘어져 있으므로 신중하게 처리할 수 있다. 객관적으로 볼 때 부적절한 사안임에도 불구하고 하원에서 가결되었을 경우 상원에서 거부권을 행사하거나 반대로 하원에서 부결된 사안을 상원에서 통과시키거나 가결할 것을 촉구하는 등 여러 단계로 처리할 수가 있다. 하원의 파행적인 운영을 방지하고, 하원의 극단적인 우경화나 좌경화 같은 비정상적인 행태를 견제할 수 있으며 이를 통해 국가의 안전을 보장하는 역할을 하며, 의원내각제 국가에서는 입법권과 행정권을 모두 의회가 장악하기 때문에 삼권분립이 깨지고 의회의 권력이 과도해질 수 있어 양원제를 통해서 권력을 분산시킬 수 있게 된다.
이 때 상원이 하원과 똑같은 국민 직선 방식으로 선출되면 특별한 경우가 아닌 한 상원과 하원 의원을 다른 당 의원을 투표하지는 않을 것이므로 상원의 정치 지형이 하원과 다르지 않을 가능성이 높고, 결국 상원은 하원이 가결한 법안에 도장이나 찍어주는 허수아비로 전락하게 된다. 상원이 제대로 하원을 견제하려면 상원의 선출 방식은 하원과 달라야 하고, 그래서 상원은 간선제를 시행하는 경우가 많다. 실제로 벨기에는 상원을 오랫동안 직선으로 뽑아왔지만 50년 이상 선거를 치르고 나니 하원과 정치지형이 다른 경우가 하나도 없어 상원 선거를 주 의회 간선으로 바꿨다.
이런 식의 상원을 가진 민주국가는 상원보다 하원에 더 큰 권한을 줘서 비민주적인 국가 운영을 방지한다.
2.2. 총리 간선제
대통령중심제, 이원집정부제를 시행하는 국가에서는 국가원수인 대통령을 국민이 직접 뽑는 직선제가 대부분이지만 의원내각제에서의 총리는 의원들의 투표로 선출되는 것이 일반적이기에 의회를 거친다는 점에서 간접 선거가 될 수밖에 없다.2.3. 대통령 간선제
국민이 직접 대통령을 뽑지 않고 국민이 뽑은 대리인(선거인단)이 대통령을 뽑는다. 대통령제 국가 중에서는 미국이 대통령 간선제를 채택한 유일한 국가다. 남아프리카 공화국은 대통령이 국가원수 겸 정부수반이라는 점은 대통령제와 비슷하지만 대통령을 직선제가 아니라 제1당의 당대표인 하원의원을 국회에서 간선제로 선출한다는 점에서는 내각제와 같아 대통령제도 아니고 내각제도 아닌 어중간한 형태의 정체를 채택하고 있어 분류가 모호하다. 그래서 대통령이 국가원수 겸 정부수반이라는 점은 대통령제를 채택했으나 선출방식은 내각제라는 점을 들어 '의원내각제적 대통령제'로 부르기도 한다.의원내각제를 채택한 국가들 가운데 대통령이 있는 경우 대통령을 의회[3]에서 선출하기도 한다. 보통 인구가 상대적으로 많고 지방권력이 강한 나라들이 실시한다. 대표적으로 독일, 이탈리아, 인도가 있다. 의원내각제의 대통령은 입헌군주국의 왕처럼 권력이 아주 작은 상징적 국가원수라서 굳이 국민이 직접 민주적 정당성을 실어 줄 필요가 없기 때문이다. 물론 모두 그런 것은 아니고 싱가포르, 아일랜드처럼 직선으로 선출하기도 한다.
2.4. 선거군주제
선거군주제는 간선제의 원조라고도 할 수 있는데 군주를 선출할 권리는 주로 신하들이나 특수한 계층 등에 주어져 있다. 가령 교황 선거인 콘클라베는 바티칸 시민 혹은 전세계의 모든 가톨릭 신자가 평등하게 선거권을 행사할 수 있는 게 아니고 80세 미만의 추기경들이라는 특수 계층만 선거권을 갖는다.3. 국가별 사례
3.1. 미국
대통령 간선제 실시 국가 중 가장 유명한 나라. 미국 대통령 선거 문서로.3.2. 대한민국
대한민국 정부 수립 이래 간선제로 운영된 해만 20여년 가량 되고 선거 제도가 여러 번 변화했다. 제1공화국(초대 대통령 선거 한정), 제2공화국[의원내각제], 제4공화국, 제5공화국 시기에 간선제를 운용하였다.
제4공화국의 통일주체국민회의와 제5공화국의 대통령 선거인단 모두 독재를 위해 '체육관 선거'로 대표되는 관제 선거로서 간접 선거를 악용했기 때문에 간접 선거에 대한 인식이 아직까지도 좋지 않다. 그러한 이유로 1980년대에는 대통령 직선제를 가장 염원하였다. 전두환은 이때만 대통령으로 당선되었기 때문에 단 한번도 국민의 손에 의해 뽑힌 적이 없으며, 따라서 역대 대한민국 대통령 중 정당성과 정통성이 독보적으로 떨어지는 요인으로 작용하기도 한다.[5]
현행 대한민국 헌법에서는 대통령 선거 결과 공동 1위가 발생하면 제67조 2항에 의거하여 국회에서 간선제로 결선투표를 실시한다.
국회의장은 형식상 간접 선거로 선출된다. 국민이 국회의원을 뽑고, 이렇게 뽑힌 국회의원들이 다시 국회의장을 뽑는 식이다.
특별지방자치단체 장은 특별자치의회에서 선출하므로 간선제이다. 특별자치의회에서 구성 지방자치단체의 단체장을 특별지방자치단체의 장으로 겸임시킬 수 있다.
대한불교조계종은 총무원장 선거를 간선제로 실시한다. 25개 교구의 비구 중 선거인단 역할을 할 스님들을 뽑아서 그 스님들이 총무원장을 뽑는 방식이다.
3.3. 이란
이란은 민주주의 선거 제도와 이슬람주의를 결합한 독특한 정치체제를 구축했는데 대통령이나 국회의원 등은 국민의 직접 투표로 선출된다. 그러나 다른 나라들과 이란의 가장 큰 차이는 대통령이 국가원수가 아니라는 점이다. 대통령보다 위에서 정치 전반의 권력을 휘두르는 이가 바로 라흐바르(지도자라는 뜻의 페르시아어)라 불리는 직위인데 시아파 이슬람 성직자 중에서 선출되어 종교지도자 성격을 같이 가진다. 라흐바르라는 자리는 임기가 없는 종신직으로 한번 선출되면 죽을 때까지 유지되는데 이를 선출하는 방식이 바로 간선제로 이루어진다.우선 라흐바르를 선출하는 기관은 이슬람 성직자 회의라는 별도의 의회 기관인데 구성원은 총 88명으로 임기는 8년이며 국민의 직접 투표로 선출된다. 이후 성직자 회의는 라흐바르의 결함이나 유고시 새로운 지도자를 선출할 권한을 가지게 된다.
그런데 이렇게 국민들의 직접 선거에 출마할 수 있는 후보들(대통령, 국회, 이슬람 성직자 회의)의 출마 요건을 심사하는 기관이 있는데 바로 헌법수호위원회로 6명의 이슬람 율법학자와 6명의 법학자들로 구성되는데 이슬람 율법학자는 라흐바르가 직접 임명하며 법학자들은 사법부가 국회의 동의를 얻어 임명한다. 그 사법부 요인들을 임명하는 자가 바로 대통령이다.
허나 위원회의 절반을 라흐바르가 아무런 견제도 없이 자의적으로 임명하고 나머지 인사들은 대통령과 국회의 입김이 들어간다고 하더라도 대통령과 국회의원은 애당초 헌법수호위원회가 심사를 봐서 합격한 후보들이 당선된 자들이기에 위원회에 대한 개인적 인사권 행사가 크게 제약된다.
3.4. 사회주의 국가 및 일당 독재 국가들
냉전시절 소련을 비롯한 공산주의 사상을 추구했던 사회주의 국가들과 파시스트 이탈리아는 공산당, 파시스트당의 일당 독재를 중시한 이론에 따라 일당제를 추구하되 이 같은 권력은 인민대중의 위임을 통한 대의원 회의를 통해 형성되어야 한다는 사상 이념에 따라 '대의제 정치' 를 정착시켰다. 이게 무엇인고 하니 인민들의 직접 선거를 통하여 국회를 구성하고 국회의 대의원들은 인민의 주권을 위임받아 국정을 이끌어갈 행정부(내각) 관료들을 선출하는 정치 방식이다. 즉, 엄밀히 말해서 의원내각제와 비슷한 형태의 정치체제인데 국민들의 선거로 뽑힌 대의원들이 국가원수나 행정부 수반 등 관료들을 선출한다는 점에서 간선제라고 할 수 있다.과거 소련에서는 소련 최고회의 의원들을 주민들의 투표로 선출하여 해당 의원들이 소련 장관회의를 비롯한 관료들을 선출하였다. 현재 남아 있는 사회주의 국가들도 마찬가진데 중국도 주민들의 투표로 선출된 지역 인민대표자들이 선출한 전국인민대표대회 대의원들이 국가주석이나 국무원 총리 등 국가 관료들을 투표를 통해서 선출하며 베트남의 국회, 라오스의 인민의회[6], 쿠바의 전국인민권력회의 등도 마찬가지로 주민의 투표로 구성되어 관료들을 선출하는 역할을 한다.[7]
즉, 이러한 제도는 쉽게 생각하면 미국의 선거인단 + 의원내각제로 국민이 직접 선거로 선거인단(?)을 뽑고, 그 선거인단이 국회의원을 뽑아 국회의원이 정부수반등을 선출하는 것이라고 이해할 수 있다.
그러나 사회주의 체제에서는 국가보다 정당(공산당)이 중요시되며 당이 정치 권력에 있어 최상위 기관으로서 군대와 같은 국가의 무력집단도 당의 휘하에 속해 있는 당군이다. 그 중에서도 공산주의를 신봉하는 공산당이 국가 정책 전반을 지도해야 한다는 것이 바로 마르크스-레닌주의에 입각한 사회주의 사상이다. 이로 인해 당으로서 제 구실을 하는 당은 오직 공산당밖에 없으며 다른 당들은 허울뿐인 구색정당에 불과하거나 아예 야당 자체가 존재하지 않는 경우도 있다. 이러니 국회를 구성하는 대의원 후보를 선출하는 과정도 공산당이 깊숙히 개입하며 후보는 오직 공산당원 혹은 공산당에 우호적인 인사들로만 선출되어 선거에 출마하게 된다. 주민들은 그저 공산당에서 지정한 거기서 거기인 후보들 중 아무나 골라서 형식적인 투표를 해 줄 뿐이다. 당연히 국회는 공산당원들이 절대 다수를 점하게 되고 국회의장이나 산하 위원장 같은 국회내 주요 직책들도 공산당원이 반드시 선출된다. 이들이 장악한 국회가 열리면 공산당원들끼리 서로 짝짜꿍해서 국가 지도자와 관료를 선출하는데 그 국가 지도자가 바로 공산당 당수인 경우가 절대다수이다.
3.5. 홍콩, 마카오
홍콩과 마카오의 정부수반은 행정장관으로 행정부를 구성하는데 선거를 통해 선출된 선거인단이 투표하는 간선제로 선출된다.행정장관 선거인단은 각 직능 선거구에 속한 유권자들이 투표를 통해 선출하는데 친중국적 직능 선거구의 비중이 인구에 비해 지나치게 커서 중국 정부에 적대적인 인물이 행정장관으로 선출되는 건 극히 어렵다. 선거인단 투표마저 유권자가 극히 제한되어 있어[8] 선거방식 자체가 민주적이지 않다는 비판이나 선거 제도가 중국 중앙정부의 내정 간섭 도구로 쓰인다는 비판이 끊이질 않는다. 결국 홍콩 민주화 운동에서 이 문제가 쟁점이 되었다.
3.6. 핀란드
1923년부터 1988년까지 간선제를 유지했다. 대통령의 권한이 어느 정도 있는 냉전 시대 유럽 자유 진영 국가들 중에서 간선제를 채택한 거의 유일한 사례다. 마우노 코이비스토 정권 시기인 1994년에 직선제로 바뀌었다.4. 관련 문서
[1] 제4공화국과 제5공화국은 간선제로 대통령을 뽑았으며 6월 항쟁의 핵심 요청이 대통령 직선제 개헌이었다. 다만 사실 한국 헌정사 내부에만 한정하더라도 직선제가 그 자체로 민주적인 제도라고 할 수는 없다. 이승만 정권이 민주정치를 퇴보시킨 발췌개헌(대통령 간선제 → 대통령 직선제)이 가장 강력한 예시이며, 한국에서 간선제가 비민주적 제도로 인식되는 건 단지 '최근'의 역사인 체육관 선거와 6월 항쟁 때문이다.[2] 가장 강력한 예시로, 미국은 아예 대통령 중심제와 대통령 간선제를 결합한 체제를 운용한다. 또한 이승만은 발췌개헌에서 대통령 간선제를 직선제로 개헌하면서 민주정치를 퇴보시켰다. 즉, 간선제도 직선제도 그 자체로 더 민주적인 제도는 아니며 간선제이든 직선제이든 얼마든지 비민주적이 될 수 있다. 간선제가 체육관 선거로 비민주적이 될 수 있듯이, 직선제는 여론을 구실로 권력견제 장치를 무력화하는 도구가 될 수 있기 때문이다. 만약 독재자가 여론의 지지를 받고 있다면(예: 루이 나폴레옹, 이승만, 유신 전 박정희, 푸틴) 간선제보다는 직선제가 오히려 독재에 유리하다. 다시 말해서 간선제가 '여론의 미반영'으로 악용될 수 있다면, 직선제는 '견제 받지 않는 권력'에 악용될 수 있다.[3] 지방의회와 하원, 상원에서 일시적인 선거인단을 구성하기도 한다.[의원내각제] 의원내각제 시행으로 간선제 전환[5] 똑같이 독재자라고 욕을 먹는 박정희도 일단은 제3공화국 시절 무려 3번에 이르는 직접 선거로 선출되었고 이승만 역시 2대 대선부터 직선으로 선출된 바 있다. 게다가 전두환과 함께 신군부의 주역이었던 노태우 역시 직선제로 선출된 대통령이다. 의원내각제에서의 상징적 국가원수 역할이던 윤보선 대통령이나 재임기간이 너무 짧은 최규하 대통령은 일단 논외.[6] 하지만 라오스는 직접 선거를 할때도 있다.[7] 과거 한국에서는 통일주체국민회의가 국회의원의 1/3을 선출했다.[8] 홍콩은 선거인단 투표 유권자 24만 명인데 비교하자면 완전 직선으로 선출되는 홍콩 입법회(의회) 지역구 의원의 유권자 수가 대략 350만 명 정도다.