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1. 개요
대한민국 헌법 제123조
①국가는 농업 및 어업을 보호ㆍ육성하기 위하여 농ㆍ어촌종합개발과 그 지원등 필요한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다.
②국가는 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다.
③국가는 중소기업을 보호ㆍ육성하여야 한다.
④국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농ㆍ어민의 이익을 보호한다.
⑤국가는 농ㆍ어민과 중소기업의 자조조직을 육성하여야 하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다.
①국가는 농업 및 어업을 보호ㆍ육성하기 위하여 농ㆍ어촌종합개발과 그 지원등 필요한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다.
②국가는 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다.
③국가는 중소기업을 보호ㆍ육성하여야 한다.
④국가는 농수산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농ㆍ어민의 이익을 보호한다.
⑤국가는 농ㆍ어민과 중소기업의 자조조직을 육성하여야 하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다.
수도권 과밀화 현상을 해결하는 방안을 집단지성으로 제시한 문서.
서울로 들어간 국민이 지방으로 다시 나가지 못하는 현상이 벌어지곤 한다. 교통·항만 등의 유형 인프라(= 좁은 의미의 인프라)는 지방이 서울을 따라잡은 일도 심심찮게 찾을 수 있지만, 직장·교육·문화·의료·행정·치안 등 무형 인프라(= 넓은 의미의 인프라)의 공급은 지방이 서울을 따라잡은 일이 전무하며, 특히 일부 무형 인프라는 법적 문제 때문에 지방으로 이전할 수 없는 실정이다. 이 무형 인프라 공급의 부실이 대다수가 지방을 외면하는 치명적인 원인으로 자리 잡고 있으며, 이는 곧 서울에 대한 인프라 수요의 폭증, 그리고 서울 땅값의 상승으로도 직결된다. 이는 정치권 등에서 무형 인프라를 중요하게 다루지 않았던 것도 한몫한다.
사실 이 현상은 비단 대한민국에서만 일어나는 현상은 아니다. 강남3구에 서술되었듯 인프라 공급이 잘된 곳에 사람이 몰리고 그 땅값이 오르는 것은, 수요와 공급에 따른 매우 당연한 현상이다. 이 현상을 방증하는 말로 '말은 나면 제주도로 보내고 사람은 나면 서울로 보내라'라는 속담이 나올 정도로 말이다. 당장 중국만 봐도 베이징, 상하이 등의 대도시는 땅값이 매우 비싸고, 미국의 뉴욕 등도 사정은 마찬가지이다. 하지만 압도적인 인프라로 인한 인구 과밀화는 빈부격차 등 사회적인 문제도 같이 야기하고 있기 때문에 어떻게 보면 '양날의 검'이라고도 볼 수 있다.
따라서 수도권과 비수도권 간의 인프라 격차를 해결하기 위해서는 지방에 인프라를 공급함과 동시에 서울에 몰린 인프라 수요를 어떻게든 분산시켜야 한다. 특히 유형 인프라의 분산 못지않게, 무형 인프라의 분산 역시 매우 중요한 과제이다. 이 문서는 그런 방안을 집단 연구 방식으로 다루고 있다.
일각에서는 결과의 평등을 실행하면 된다는 주장을 내놓기도 한다. 강제이주와 같이 강제적으로라도 인구밀도를 균등하게 하자는 주장이다. 그러나 이러한 주장은 헌법으로 정한 거주·이전의 자유를 정면으로 부정하는 것이며, 호패제를 시행하던 과거 조선시대나 도시 특히 프놈펜[2] 인구 대다수를 대책 없이 농촌으로 강제이주시킨 크메르 루주의 민주 캄푸치아같은 파탄국가이거나 산마리노, 팔라우 같은 소국에서나 가능한 것으로, 거주·이주의 자유가 헌법상 기본권으로 규정된 현대 민주주의 국가인 대한민국에서 이런 짓을 했다가는 당연히 정치적·사회적 후폭풍이 오게 된다.[3] 공산주의 국가나 독재주의 국가에서도 불가능한 게, 중국의 베이징이나 북한의 평양만 봐도 실현 불가능성을 확인할 수 있다.[4] 때문에 결과의 평등은 의미가 없고, 대신 거주·이전의 자유가 인프라 불균형 등 현실적인 문제로 인해 박탈되는 일이 없도록 법적 시스템을 마련하는 것이 옳다.
2. 천도(수도이전)
수도를 이전해서 수도권 집중화를 해결하는 방법도 있기는 하나 이것은 매우 어려운 일이다. 고구려 장수왕처럼 왕권이 강할 때는 천도가 가능했지만,[5] 신라 신문왕은 서라벌(경주)에서 달구벌(현 대구)로 천도를 시도하려다 반대에 부딪혀 중지한 일이 있다. 태봉의 궁예가 쿠데타를 맞이한 이유도, 철원으로의 천도에 반대한 송악파 대신들을 견제하기 위해 공포정치를 휘두르다가 당한 것이라는 평가가 많다. 그래서인지 태조는 고려 개국 후 개경(송악)으로 도로 환도했다. 세계 역사를 보면 강력한 왕권과 명분이 없다면, 국토의 큰 변화나 전쟁, 외침으로 인한 수도 상실, 왕조교체 정도의 큰 사건이 있어야만 수도 이전이 가능했음을 알 수 있다. 이는 대한민국 역시 예외가 아니어서 6.25 전쟁이라는 위급사태가 발생하자 잠시 대전, 대구, 부산으로 임시 천도했고, 휴전 후 서울로 환도했다.
1970년대에 박정희대통령은 연기(현 세종), 공주 일대로 천도하는 백지계획[6]을 내세웠으나, 10.26 사건으로 사망하면서 무산되었다. 강력한 중앙집권 등의 이유로 이때가 수도권 집중화를 끊을 마지막 기회였다는 의견도 종종 보이는 편.
다만 정부 기능의 지방 분산 정책은 지속돼 1986년에는 전매청[7]이 중앙행정기관 최초로 비수도권인 충남 대덕군 신탄진읍[8]으로 이전했으며#, 이후 노태우 정부 당시인 1990년 '청 단위 중앙행정기관 지방 이전 계획'을 대통령이 제가해# 정부대전청사가 대전 서구 둔산동 둔산신도시 부지에 비수도권 최초 정부종합청사로 1998년 개청했다. 정부대전청사에는 청 단위 중앙행정기관과 소속기관 11개[9]가 자리잡았다.#
또한 2004년에는 노무현 대통령이 대한민국 행정 수도 이전 계획을 내세웠으나, 헌재가 '관습헌법'을 들이대면서 행정중심복합도시 건설로 그치게 되었다. 이는 논란이 많을 수밖에 없는데, 성문헌법 하에서의 관습헌법의 인정 여부에서부터 시작해서 설령 관습헌법을 인정하더라도 수도가 헌법사항인지, 법률로 관습헌법을 개정할 수 있는지 등 많은 논쟁거리가 있다. 위 결정에서 반대의견을 낸 전효숙 재판관도 관습헌법 자체는 인정하되 수도가 헌법사항이라는 것을 부정하고 법률로 관습헌법을 개정할 수 있다고 보았다. 2016년 10차 개헌이 논의되기 시작하면서 개헌안에 국회, 대법원을 포함한 중앙정부기관 전체를 세종시로 옮기자는 말이 나오기도 했건만, 박근혜-최순실 게이트로 인해 개헌론 자체가 흐지부지되기도 했다. 문재인 정부에 와서도 개헌 논의가 있었지만, 이마저도 코로나바이러스감염증-19 때문에 제대로 진척되지는 못하고 있다.
박원순 서울시장과 남경필 경기도지사 등, 수도권 지방자치단체장들조차 천도 비슷한 주장을 펴기도 했다. 세종시가 수도가 되면 더 이상 '수도'권이 아니게 되니, 기존 수도권을 옥죄던 온갖 규제 정책의 완화를 기대할 수 있기 때문이었다. 다만 수도권 규제는 수도권이라서가 아니라 인구와 경제력이 너무 집중되어서 생긴 것이므로, 실제 규제 완화를 기대하기는 어렵다. 이들 정치인들도 수도권이 너무 과밀되어서 생기는 교통 등의 문제를 인식했기 때문이거나 지역균형발전이라는 국가 전체의 대의를 위해서라고 볼 수 있다. 대통령을 지내기 전에 서울시장을 지낸 이명박의 경우 노무현이 추진했던 수도이전을 적극적으로 반대했지만 이는 수도권 집중 완화에 무신경한게 아니라 세종이 통일한국의 수도로서는 적합하지 않다는 판단 때문이었다.# 이명박은 세종을 수도로 삼지 않겠다고 했을 뿐 대신 교육과학중심 도시로 만들려는 계획을 세워 세종시 건설 자체를 취소시키려고 하지 않았고 개성수도론을 내세우는 등 수도권 집중 완화에 무관심하지 않았다. 애초에 수도권 과밀화가 심할 뿐만 아니라 중앙정부와 국회의 분절로 인한 불편도 심한지라, 정치 인프라의 편중, 그리고 이로 인해 따라오는 온갖 문제들을 고깝게 볼리 없었던 것이다.
통일이 언제 될지는 전혀 예측할 수 없다지만, 그래도 통일 이후의 문제도 생각해 둬야 한다. 남북통일/수도 문제/후보 지역 문서 참고.
무엇보다 큰 문제는 과거 왕조시대에는 정부 소재지라는 점이 도시 발전의 큰 이점이었겠지만 지금은 경제적 부를 창출하는 주체가 정부에서 기업으로 완전히 넘어가버린지라 정부 기관들이 지방으로 이전한다고 해서 서울 과밀화 완화의 효과가 어느 정도나 되겠냐는 반론이 나올 수 있다. 정부 청사들만 세종시로 내려가 버려도 삼성전자, SK하이닉스, 네이버, 카카오[10] 같은 기업들이 현 수도권에 뭉개고 앉아 사업장을 이전하지 않으면 정부 따라 세종시로 갈 사람이 별로 없어진다는 것이다. 미국도 뉴욕은 수도 워싱턴 D.C.의 위치랑은 완전히 따로 놀고 있는지라 한국에서도 천도를 할 경우 뉴욕과 워싱턴 같은 결과를 낳아 별 효과를 보지 못하고 쓸데없는 세금낭비가 될 가능성이 높다. 실제 워싱턴 D.C.는 도시 자체의 위치도 좋을뿐더러 연방정부, 특히 국방에 관한 산업이 집적되어 있어 1인당 GDP가 뉴욕주, 캘리포니아의 2배를 넘을 정도로 큰 경제력을 갖고 있다. 다만 뉴욕을 포함한 북동부 메갈로폴리스가 원체 거대하기 때문에 미미해 보일 뿐으로, 수도권에 대한 집중도가 미국보다 한참 높은 한국에서는 행정만의 이전 효과가 제한적일 수밖에 없다.
3. 인프라 공급
3.1. 사회간접자본의 다각화
기존의 사회간접자본(SOC)은 상술했듯 교통, 항만 등 유형의 인프라만을 아울렀고, 실제로 과거 국토 개발 계획은 고속도로 건설 등 지역별 연계 개선에 초점을 맞추었다. 이런 연계가 2019년 고성-속초 산불을 비롯한 연쇄적인 산불을 막아내는 등 긍정적인 영향을 끼쳤던 것도 사실이다. 하지만 장기적인 면에서는 지역별 인프라 불균형으로 인한 빨대효과라는 부작용을 야기하였고, 이 때문에 소멸 위기의 지역이 속출하고 있다. 일부 지역에서는 지하철을 연장하거나 새로 놓는 식으로 접근성을 개선해야 한다는 주장을 쏟아내고는 있지만, 그것만으로는 오히려 빨대효과를 악화시킬 수 있다는 것도 문제이다.이를 개선하기 위해서는 SOC의 범위를 교통 등에 국한하지 않고, 국민 생활과 밀접한 모든 시설, 즉 '넓은 의미의 인프라'를 생각해야 한다. 국민 생활의 편익을 개선하기 위해 수도·가스·전기 등의 기초 인프라를 개선하고, 문화·복지 등 생활 인프라, 여기에 일자리 인프라도 개선해 지역 주민의 유출을 억제해야 한다는 것이다. 이렇게 지역 주민의 유출이 억제되면 자연스레 지역 내 경제가 활성화될 수 있기 때문이다. 실제로 문재인 정부에서 소득주도 성장론을 폐기하고 대신 채택한 것이 바로 생활 SOC이다.[11]
하지만 이러한 계획은 행정 인프라에 대해서만 수립되어 있어, 입법 인프라(정당) 및 사법 인프라(법원)에 대해서는 수립된 정책 자체가 없다는 문제가 남아있다. 이 부분은 삼권분립과 직결되는 문제이니 만큼 독재가 아닌 이상 해결이 불가능하다. 법원 인프라는 대전지방법원 같이 지원을 둬서 관리하는 식으로 대응이 가능하지만, 정당 인프라는 법률 때문에 서울 바깥에 확충하기 어렵다. 특히 정당 인프라는 지방자치제의 태동기 때부터 오랫동안 지적되어 왔던 문제인데도 국회에서 계류조차 되지 않고 있다. 정당 인프라와 관련된 문제에 대해서는 정당법의 개편 단락에서 다룬다.
4. 수도권의 기능 분산
4.1. 정당법의 개정
현행 정당법에 따르면 수도에 중앙당을 두고 5개 이상 시·도당을 두어야 하며, (중략) 사실상 전국정당만을 인정함으로써 지역정당의 설립을 불가능하게 한다는 점에서 지방정치의 중앙에 대한 예속을 강화한다는 비판이 가능하다. 또한 지역주의 정당구도에서 호남이나 영남 지역 유권자의 정당 선택권을 제한한다는 비판이 제기되고 있다.
따라서 지역단위의 풀뿌리정당 설립이 가능하도록 (중략) 지역정당의 설립을 제한하고 있는 현행 정당법상 일부 조항을 개정할 필요가 있다.
한국의회학회, 국민의 정치참여 확대를 위한 정당제도 개선방안 연구에서
'2017년도 선거연수원 연구용역보고서'의 하나로 제출됨
따라서 지역단위의 풀뿌리정당 설립이 가능하도록 (중략) 지역정당의 설립을 제한하고 있는 현행 정당법상 일부 조항을 개정할 필요가 있다.
한국의회학회, 국민의 정치참여 확대를 위한 정당제도 개선방안 연구에서
'2017년도 선거연수원 연구용역보고서'의 하나로 제출됨
대한민국 헌법 제8조
①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다.
①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다.
정당법
제3조 (구성)
정당은 수도에 소재하는 중앙당과 특별시ㆍ광역시ㆍ도에 각각 소재하는 시ㆍ도당(이하 "시ㆍ도당"이라 한다)으로 구성한다.
제4조(성립)
①정당은 중앙당이 중앙선거관리위원회에 등록함으로써 성립한다.
②제1항의 등록에는 제17조 및 제18조의 요건을 구비하여야 한다.
제17조 (법정시ㆍ도당수)
정당은 5 이상의 시ㆍ도당을 가져야 한다.
제18조 (시ㆍ도당의 법정당원수)
①시ㆍ도당은 1천인 이상의 당원을 가져야 한다.
②제1항의 규정에 의한 법정당원수에 해당하는 수의 당원은 당해 시ㆍ도당의 관할구역 안에 주소를 두어야 한다.
제3조 (구성)
정당은 수도에 소재하는 중앙당과 특별시ㆍ광역시ㆍ도에 각각 소재하는 시ㆍ도당(이하 "시ㆍ도당"이라 한다)으로 구성한다.
제4조(성립)
①정당은 중앙당이 중앙선거관리위원회에 등록함으로써 성립한다.
②제1항의 등록에는 제17조 및 제18조의 요건을 구비하여야 한다.
제17조 (법정시ㆍ도당수)
정당은 5 이상의 시ㆍ도당을 가져야 한다.
제18조 (시ㆍ도당의 법정당원수)
①시ㆍ도당은 1천인 이상의 당원을 가져야 한다.
②제1항의 규정에 의한 법정당원수에 해당하는 수의 당원은 당해 시ㆍ도당의 관할구역 안에 주소를 두어야 한다.
- [ 역대 정당법 제3조 조항 보기 ]
- >(1962년 12월 31일 제정)①정당은 수도에 소재하는 중앙당과 국회의원지역선거구를 단위로 하는 지구당으로 구성한다.
②서울특별시·부산시·도·시·군에 한하여 당지부를 둘 수 있다.
(1972년 12월 30일 개정)
정당은 수도에 소재하는 중앙당과 국회의원선거구를 단위로 하는 지구당으로 구성한다. 다만, 필요한 경우에는 서울특별시·부산시·도·구·시·군에 한하여 당연락소를 둘 수 있다.
(1980년 11월 25일 개정)
정당은 수도에 소재하는 중앙당과 국회의원지역선거구를 단위로 하는 지구당으로 구성한다. 다만, 필요한 경우에는 서울특별시·부산시·도에 당지부를, 구·시·군에 당연락소를 둘 수 있다.
(1989년 3월 25일 개정)
정당은 수도에 소재하는 중앙당과 국회의원지역선거구를 단위로 하는 지구당으로 구성한다. 다만, 필요한 경우에는 서울특별시·직할시·도에 당지부를, 구·시·군·읍·면·동에 당연락소를 둘 수 있다.
(1997년 12월 13일 개정)
정당은 수도에 소재하는 중앙당과 국회의원지역선거구를 단위로 하는 지구당으로 구성한다. 다만, 필요한 경우에는 특별시·광역시·도에 당지부를, 구·시·군·읍·면·동에 당연락소를 둘 수 있다.
(2002년 3월 7일 개정)
정당은 수도에 소재하는 중앙당과 국회의원지역선거구를 단위로 하는 지구당으로 구성한다. 다만, 필요한 경우에는 특별시·광역시·도에 당지부를, 구·시·군에 당연락소를 둘 수 있다.
(2004년 3월 12일 개정, 현재)
정당은 수도에 소재하는 중앙당과 특별시·광역시·도에 각각 소재하는 시·도당(이하 "시·도당"이라 한다)으로 구성한다.
한국의 정당법 역시 지역 균형발전을 저해한다. 대표적인 예로 정당법 제3조를 들 수 있는데, 중앙당을 수도에 둬야 한다는 조항은 지역발전을 방해하는 독소조항으로 지적되고 있다. 비수도권 거주자의 목소리를 들어줄 수 있는 정당이 존재해야만 지역균형발전이 촉진될 수 있는데, 지역 정당의 설립을 방해하는 법률 때문에 균형발전이 계속해서 쳇바퀴를 돌고 지방자치 자체를 방해하는 원인으로도 지적되고 있다. 이 '수도에 소재하는 중앙당'이라는 표현은 1962년 12월 31일 제정되고 다음 날인 1963년 1월 1일 시행된 이래 단 한번도 빠진 적이 없었다.
각 시도당을 5개 이상 둬야 하는 조항(제17조)과, 각 1000명 이상의 당원을 둬야 하는 조항(제18조) 역시 풀뿌리 민주주의를 방해하는 요소로 지속적으로 지적되고 있다. 이는 서울이나 경기도 같은 수도권에 압도적으로 유리할 수 밖에 없는 구조인데, 수도권은 인구가 많아 당원 확보가 비교적 수월하기 때문이다. 반대로 울산광역시는 인구 1000명 당 당원 1명을 동원해도 겨우 턱걸이할 수 있을 정도이며, 제주도는 이 정도 유치로는 아예 불가능하다. 만약 경기도 분도까지 이뤄지면 수도권만 4개 광역당을 세울 수 있게 되고, 여기에 고양시나 수원시 중 하나가 광역시로 승격되기라도 하면 수도권 만으로 5개 광역당 설립이 가능해진다. 당연히 이런 시나리오는 비수도권 정치인들에겐 악몽일 수 밖에 없는데, 비수도권이 정치적으로 설 자리가 더욱 좁아지는 것이기 때문이다.
따라서 헌법 소원을 통해 현 정당법에 위헌 결정을 끌어내든, 국회에서 정당법을 개정하든 서울에 사무실을 두지 않고도 정당을 설립할 수 있도록 법적 시스템을 구축해야만 한다. 또한 시·도 단위만이 아니라 시·군·구 단위의 지역당 설립도 다시 허용하여 같은 생활권 내의 현안을 해결할 수 있는 정당이 나와줘야 한다. 지역에서 발생하는 문제를 효율적으로 해결하는 데에는 지역 정당만한 것이 없기 때문이다.
현존 정당들은 국회의원, 대통령 등 국책에 집중하게 하고, 대신 지방자치만을 전담하는 지역 정당을 설립할 수 있게 하는 것도 하나의 방법이다. 지방선거 때만 되면 터지는 비효율적인 선거 행태[12]도 따지고 보면 중앙당이 지역 정치에 직접 개입해 생기는 현상인데, 지역 정당이 자리를 잡는다면 이런 행태를 최소화할 수 있다. 특히 제대로 검증되지 않은 후보가 남발되는 문제는 현 정당법이 지방자치제도와 맞지 않아 발생하는 문제이니만큼, 지역 정당의 설립은 수준미달 후보의 정계 진출을 차단하는 부수적인 효과도 있다.
물론 헌법 소원을 통해 위헌 결정을 끌어내려는 시도가 없었던 것은 아니다. 이미 2004년에 2004헌마456으로, 2014년에는 2014헌마496으로 청구된 바 있었다. 그러나 정당한 요건을 갖추지 않거나 절차상 하자가 발생하여 각하되었으며, 이는 감정적인 접근 방법보다는 보다 논리적인 접근을 통해 위헌 결정을 끌어내야 한다는 의미이다. 하지만 정당법은 특성상 당사자가 정당으로 한정되기에 헌법소원심판 특성상 청구 자체가 매우 어려우며, 이를 판결해야 하는 헌법재판소 역시 정당법과 관련한 이해당사자인지라 해결이 어렵다는 점이 문제이다. 상술했듯 '수도'와 관련한 정의에 대해 논란을 야기한 자가 바로 헌법재판소이니만큼, 그 이해당사자의 결자해지가 중요한 것이다.
4.2. 하급심 전문성 제고
국내에서 일어나고 있는 각종 소송이 대법원까지 가는 비중이 크다는 것도 수도권 과밀화에 한몫한다. 실제로 가사소송만 봐도 판결에 불복해 대법원까지 끌고가는 소송건수는 계속해서 증가하고 있다. 이는 대법원이라는 서울 내 인프라에 대한 수요가 이전보다 오히려 더 늘어났다는 것을 의미한다. 또한 불필요한 상고는 대법원의 업무 피로를 가중시키는 중대한 원인으로도 지적되고 있다.이를 해결하기 위해서는 중등 및 고등 법원에서 불필요한 상고의 가능성을 차단해야 한다. 즉, 하급심의 전문성을 끌어올려야 한다는 것이다. 대법원에서 파기환송을 하는 원인으로는 여러가지가 있지만, 하급심이 잘못된 판결을 내린 것도 그 중 하나이기 때문이다. 따라서 잘못된 판결을 차단하기 위해서는 대법원에서 전문인력을 파견하거나 주요 판례를 공유하는 등, 어떻게든 상고 비율을 줄일 수 있는 방안을 강구해야 한다. 상고 건수가 줄어들면 대법원의 업무 피로가 자연스레 낮아지게 되며, 보다 중요한 소송에 역량을 집중할 수 있게 된다. 또한 이런 식으로 대법원에 대한 인프라 수요를 줄일 수만 있다면, 대법원 주변 지역(주로 서초구 일대)에 대한 법조계의 사무실 수요 역시 같이 줄어들게 될 것이다. 불필요한 사회갈등 비용을 줄이는 부수적인 이점도 있다.
실제로 수원지검에서는 2018년 1월 초 형사상고심의위원회를 출범시켜 불필요한 상고를 줄이려고 노력하고 있으며, 이를 대검찰청에서 그대로 받아들여 실행하고 있다. 아직은 1심, 2심에서 무죄 판결을 받은 형사 소송에만 적용되기에 효과는 제한적이지만, 민사 소송에도 중재위원회 등의 방식으로 운영할 수만 있다면 인프라 수요 분산의 효과는 더욱 커질 것이다.
하지만 하급심 판단에 대한 불신은 사법불신의 일종으로, 수도권-비수도권을 가려서 발생하는 것은 아니다. 하급심 담당 판사들은 어차피 인사 순환 보직때문에 전국을 도는 판사들이다. 또한 상고심절차에 관한 특례법에서 대부분의 상고는 심리불속행 처리하고 있으며, 이 절차는 2심법원(고등법원)에서 이뤄지므로 굳이 서울까지 올라갈 필요도 없다. 그리고 전자소송으로 처리되는 경우 더더욱 비대면이다. 다만 특례법 자체가 고등법원에서 확정 판결을 진행하는 것은 아니기에 여전히 대다수 사건이 대법원으로 올라가고 있으며, 이러한 상고 문제 및 수도권 과밀화는 특례법 보완을 통해 해결해야 할 일이다.
4.3. 각 도마다 균형적인 발전 도모
수도권에 중심되는 것에 비교하여 지방 소외를 주장하지만 지방은 비수도권 전체를 한데 묶어 말하는 개념이기 때문에 같은 지방이라 해서 다 똑같은 처지는 아니므로 지방 중에서도 낙후도가 높은 곳을 집중적으로 발전시켜야 한다는 주장이 있다. 이유는 발전이 잘 된 지방까지 키워주면 결국 제2의 서울 공화국을 만드는 꼴이 되어 특정 지방으로의 편중도가 높아질 수 있다는 우려 때문이다.하지만 지방에서 수위권에 해당되는 부산, 대구, 광주도 사실 사정이 녹록지 않고, 많은 인구에 비해서 그 인구를 제대로 유지 할 수 있는 인프라가 현저히 부족한 실정인지라 이들 지역 역시도 수도권으로의 인구 유출이 가속화되고 있다. 밑에서도 이야기하듯 이들 역시도 그러는 지경인데, 강원도나 제주도 같은 별달리 경쟁력 있는 기초산업조차 없는 지역에 인프라를 확충한다고 해서 얼마나 발전할 수 있는지도 따져보아야 할 것이다.[13]
그러나 상술했듯 서울 공화국의 해결법이 광역시라는 또 다른 경기도를 만드는 것이라면 그저 수도권 집중이 광역시 집중이라는 다섯 개의 또 다른 문제로 발전할 뿐, 실질적인 의미의 국토 균형 발전이라고 보기는 어렵다고 볼 수도 있다.
부울경 지역을 경기도와 같은 메가시티로 만들고자하는 목적은 지방에서의 성공적 선례를 만들어두고 각 지방에 동일한 조건으로 적용할 수 있는 메뉴얼을 만드는 것이다. 그러므로 상기한 바와 같이 동남권에 집중 발전 기반을 몰아주는 것 또한 잘 생각해보아야할 사안이다.
4.4. 광역시를 중심으로 한 개발
현재 한국은행에서 주장하고 있는 방안으로£ 현 시점에서 가장 현실적인 방안이라고 볼 수 있다.한국은행은 부산, 대구, 대전 등 지방 거점도시를 모든 분야에서 서울&수도권과 맞먹지는 못하더라도 수도권의 기능을 일부 분야에서 능가하거나 적어도 대체는 할 수 있는 수준으로는 키워야 한다고 주장했는데, 애초에 모든 지방을 전부 살릴 수는 없을 뿐더러 정부는 수도권 과밀화의 해결방안으로 지방에 혁신도시나 신도시를 만들어 인구 분산을 유도하고 있지만 신도시는 막 태어난 인공적인 도시인만큼 인프라가 전무하고 일자리가 전무한 곳에 혁신도시나 신도시를 조성하다 보니 원래 목표였던 수도권 청년층 유입은 전혀 없고 신규 직원들은 그 지역 대학을 졸업한 토박이들로만 채워지는 일이 비일비재했으며 신도시나 혁신도시를 조성하여 기업들이 이전하긴 했지만 인프라가 받쳐주지 않아 직원들이 혁신도시에 정착하지 않았기 때문이다.[14] 이렇듯 인프라의 발전이 기업의 이전에 맞춰가지 못하면 직장인들의 통근시간만 늘리는 역효과가 일어날 수 있으며, 심한 경우 기업이 혁신도시에 정착하지 못하고 도로 수도권으로 돌아가는 역효과만 일어날 뿐이다.
때문에 서울만큼은 아니지만 우수한 인프라가 갖춰진 광역시들을 필두로 개발에 투자하여 광역권의 경쟁력을 높여야 한다는 목소리가 있다. 수도 서울이 성장하면서 경기도의 기초자치단체들 또한 성장한 것처럼 광역권의 종주도시를 우선 발전시킨다면 자연스럽게 종주도시 주변의 위성도시들도 발전을 한다는 주장이다. 이미 있던 인프라를 재활용 또는 재개발하는 것이다보니 신규 조성에 비해서도 비용이 적게 든다는 이점도 있다.#
물론 이 주장에 반대를 하는 사람들(특히 비수도권 중소도시 및 농촌 중심의 균형발전을 강력하게 주장하는 측)[15]도 있지만 비수도권 광역시들의 사정은 통념보다 좋지 않다. 수도권인 인천과 수도권에서 가장 가까운 광역시인 대전을 제외한 모든 광역시들은 현재 인구 감소 추세에 있다. 대한민국에서 두번째로 큰 도시권인 부산·울산권은 수도권 인구의 채 1/3도 되지않는 690만 명 선이다. 인구뿐만 아니라 인프라에서도 큰 차이가 있는데, 대표적으로 교통 인프라 같은 경우엔 김해국제공항에는 미국이나 유럽으로 갈 수 있는 직항 항공노선이 전혀 존재하지 않고 그마저도 일부 외항사가 취항을 시도하면 인천 집중을 고수하는 국적사와 국토부의 반대로 무산된 적이 빈번했다. 철도 인프라의 차이 또한 문제가 큰데, 비수도권 최초의 광역전철인 동해선같은 경우엔 서울에 1호선이라는 광역전철이 생긴 이후 무려 42년만에 생긴 광역전철이다. 또 동해선의 부산-울산같은 경우엔 1992년 착공해서 2001년 완공이 목표였으나 2003년에서야 착공을 했고 처음 완공 예정연도였던 2001년에서 20년이 지난 2021년 12월에서야 울산구간이 개통하며 공사가 마무리된다. 그나마 수도권과 가깝다고 하는 대전 역시 인근 지역(공주, 세종, 청주)으로 가는 광역전철이 전무한 상황이다. 그나마 진행되고 있는 것이 충청권 광역철도와 대전 1호선 세종 연장인데 공주로 가는 노선은 수요 문제[16]로 인해 아예 계획조차 없다.
부울경 메가시티가 광역시 중심 개발의 대표적인 사례로, 수도권으로 지속적으로 빠져나가는 부울경의 인구를 붙잡고, 인프라 재개발을 통해 더 많은 기업을 유치하기 위한 프로젝트이기도 하다.#
그런데 부울경 메가시티도 울산과 경남 측에서 부산 중심의 사업으로 보고 거부감을 보이고 있는 등, 광역시 중심 개발이 전국적으로는 지방 분산에 성공할지언정 도별로 광역시 공화국으로 변질될 수도 있기 때문에[17] 광역시 중심 개발에 반대하는 여론도 없지 않은 상황이지만 광역시의 인프라가 서울만큼은 아니라도 잘 갖춰져 있는 상황이라 가장 현실적인 방안 중 하나임은 틀림없다.
게다가 광역시가 경상도에만 3개(부산, 울산, 대구)나 있는 반면, 충청도 1개(대전), 전라도 1개(광주)이며 강원도와 제주도는 광역시가 없다. 이 때문에 광역시 중심의 개발은 서울 공화국이 해결된다 하더라도 경상도 공화국이라는 또다른 문제가 생긴다.
타국을 예를 들면 가장 이상적인 구조가 미국하고 일본이며 한국은 조선시대에도 그렇고 수도권 중심 정책으로 인해 중앙집권에 가까운 체제라 지방자치가 완전 빈약하기에 과거 노무현 정권때도 지방자치를 강화해야 한다고 했으며 세종 특별자치시로 천도를 시도하기도 하였다. 일단 미국은 각 주마다 자치제도가 잘 구비되어 있기에 주 내의 시설 정비 등을 주가 자치적으로 하는만큼 정비 및 개선을 하고 있으며 미국 유명한 대기업 본사들도 서울에 집중된 한국과 달리 텍사스처럼 주 세금과 기업에게 부과하는 세금이 낮은 주나 처음 사업을 시작한 주에서도 편의를 제공하기에 그 자리에서 계속 운영하는 경우가 많다. 일본은 과거 센고쿠시대 이전의 막부 시대에도 지방호족들이 실세였고 센고쿠시대서부터 자치제도에 가까운 분쟁의 시대를 겪었다. 도쿠가와 가문이 차지한 에도시대에도 다이묘들이 막부의 규칙을 따르는 한에서 자치를 시행하였기에 한국보다는 지방 자치제도 역사가 길다. 이러다보니 세계적으로 유명한 일본 대기업 키엔스/산토리(오사카), 닌텐도(교토), 도요타(아이치현), 도쿄(일본 롯데)등등이 존재하며 한국과 달리 도쿄로 본사를 이전하는게 아니라 도쿄에 그냥 지점을 내서 연락소 수준으로 운영하니 도쿄/오사카/교토/후쿠오카/나고야 등의 대도시들은 계속해서 발전해나갈수 있고 이 대기업들도 지방 자치단체로부터 특혜를 받으며 발언력과 이득을 얻을 수 있어서 1석 2조이다.[18] 물론 대도시급이 아닌 지방은 죽는 구조이지만 애초에 모든 지방을 살린다는 것자체가 불가능한데다가 선택과 집중 덕에 집문제나 취업문제 때문에 수도권을 고집할 이유[19]가 없다.
5. 결론
한국은 서울을 비롯한 수도권 과밀 문제가 심각해졌기에 국회는 물론 정부도 이제라도 지역균형발전을 똑바로 고민해야 할 때다.[20]수도권 집중 현상 자체로 수도권에 대한 인프라 수요 폭증과 그에 따른 과도한 경쟁의 원인이 되고, 나아가 전국적인 사회적 문제 등으로 도리어 국가와 정치권에 악영향을 끼치고 있기 때문이다. 또한 한국의 저출산은 이 문제를 해결하지 않으면 획기적인 반등 자체가 아예 불가능하다.
일부 지방은 중앙정부의 행정력이 닿지 않아 닫힌 사회가 되어버리기도 한다.[21] 따라서 수도권에 과도하게 몰린 인프라 수요를 어떻게든 줄여서 균형있게 만들어야지, 그렇지 않으면 장기적인 사회문제의 고착화 등으로 국가의 장래가 고사할 수 있다.
수도권 입장에서는 역차별 불만이 생길 수 있다. 그러나 수도권도 이미 과도한 집적불이익으로 삶의 질이 감소하고 있다. 따라서 도시권의 지위 및 서울의 수도 지위는 유지하면서도 비수도권 광역시에 대도시권이나 도청 소재지 권역, 기타 주요 도시권을 균형 개발하는 것이 가장 현실적이다.
특히, 지역 사회에 인프라 투자를 보다 적극적으로 활성화하기 위해서는 지역 정당의 설립을 허용하는 등, 보다 적극적인 법적 지원이 이뤄져야 한다. 지역의 목소리가 보다 서울에 원활하게 전달될 수 있도록 물꼬를 틀어줘야 진정으로 지역에 필요한 인프라가 무엇인지를 보다 정확하게 판단할 수 있기 때문이다. 이런 식으로 살기 좋은 지방이라는 이미지를 정착시키는 등 서울 없이도 불편을 느끼지 않게 메리트를 제공해 줘야 후속 인프라가 지방에 보다 빠르게 정착할 수 있고, 수도권을 벗어나 살고 싶어하는 욕구를 심어줘야만 수도권에 몰린 인구가 분산될 수 있다. 무형 인프라의 이전 없이 주택만 지어놓고서는 무작정 이사하라고만 하는 행태로는 결코 수도권 과밀화 현상을 해소할 수 없으며, 오히려 광주대단지 사건 같은 사태를 낳을 수 있다.
[1] 수도권 과밀화는 거주·이전의 자유를 간접적으로 박탈하는 문제도 야기하고 있다. 서울에서 살고 싶어도 높은 집값과 생활비 때문에 상경하지 못하고, 지방에서 살고 싶은데 양질의 일자리가 없어 어쩔 수 없이 서울에서 사는 경우가 많다. 이 헌법 조항을 해당 문서에 서술한 것도 이 때문이다.[2] 당시 미군의 폭격을 피해 농민들이 프놈펜으로 몰려들어 식량 생산이 감소해 식료품 가격이 폭등하고 도시 내 범죄가 급증할 정도로 개막장인 상황이었다.[3] 최악의 경우 수도권 주민 지방 강제이주 등을 외치는 균형론 강경파 세력이 자유민주적 기본질서에 전면으로 도전하는 불순세력으로 찍혀 정치계·학계에서 영구퇴출될 수도 있다.[4] 독재주의 국가에서 '수도'는 특권층만 누릴 수 있는 구역이다. 인구밀도 자체는 균등하게 될진 몰라도, 생활수준의 차이가 또 다른 차별로 이어질 수 있는 구조이다.[5] 고구려 국내성은 광개토대왕 때 커진 나라의 수도로서는 지형이 너무 좁고 교통도 좋지 않아 천도의 당위성이 컸던 것도 있다. 국내성이 있었던 지안 지역은 평지가 경주분지의 반의반도 안 될 정도로 비좁고 험준한 산에 둘러싸여 있다. 5부 연맹 왕국 수준에 불과했던 시절이라면 모르겠지만, 동북아시아의 패권 세력으로 부상하면서 남진정책으로 한반도 남부만 도모하는 것만 남은 고구려에게는 더 이상 그 험준한 자연방벽이 족쇄가 되어버린 것.[6] 꽤 자세하게 계획을 세워놓았었다 #[7] 현 KT&G. 이전 이후 얼마안된 1987년 한국전매공사로 공사화됐고 이후 2002년 민영화됐다. 현재에도 본사가 전매청 자리에 위치하고 있다.[8] 현 대전광역시 대덕구 평촌동.[9] 조달청, 관세청, 병무청, 산림청, 특허청, 통계청, 철도청, 중소기업청, 문화재관리국, 정부기록보존소, 대전청사관리소.[10] 카카오 본사는 제주도에 있지만 카카오커머스, 다음 뉴스, 다음 자동차, 다음 영화, CS팀, 이상 82명으로 전 직원(3,388명)의 2.4%만 상주하는 명목상 본사일 뿐 실질적 본사역할은 판교오피스가 하고 있다고 생각해도 된다. 극단적으로는 중소기업 중에는 보조금 타먹으려고 서류상으로만 본사가 지방에 소재하는 경우도 있다는 듯.[11] 이 내용 역시 해당 정책 설명에서 상당부분 발췌한 것이다.[12] 지역 재정을 고려하지 않는 선심성 공약이나 지방선거전으로 인한 국회 본연의 업무 지연 등[13] 사실 이는 혁신도시가 비판 받고 있는 이유 중 하나이기도 하다.[14] 그나마 상황이 좋은 곳들은 전주시의 신도시 및 택지지구로 기능하는 전북혁신도시와 나주시 신도심 및 광주광역시 외곽 택지지구로도 기능하고 있는 광주전남공동혁신도시, 김천구미역 역세권 개발을 겸해 김천시와 구미시의 신규 택지지구 역할을 하는 경북드림밸리인데, 공통적으로 서울과 거리가 멀어 수도권에서의 출퇴근을 할 수 없는 곳들이다.[15] 혁신도시 정책 설계자인 성경륭 교수와 이민원 교수, 강준만 교수 등[16] 공주-대전 간 시외버스는 웬만한 시내버스급 배차를 자랑하는데다 만차로 인해 한때 입석을 받았을 정도로(현재는 입석 금지 조치로 인해 입석을 받지 않는다.) 광역 교통 수요는 높은 편이나 중간에 역을 놓을 만한 수요처가 없어 광역전철을 놓기가 쉽지 않다. 거기다 공주시 인구도 계속해서 줄어들고 있는 상황이기도 하고.... 따라서 공주로 가는 철도 노선을 놓는 것 보다는 기존의 시외버스를 광역버스로 전환하는게 훨씬 더 실현 가능성이 높다.[17] 광역시 주변 자치 단체에서는 광역시 중심 개발을 반기거나, 아예 광역시 편입에 호의적인 경우도 있다. 하지만 전라도 산골 지방과 서부경남, 경북북부, 강원도 등 광역권 외의 중소 도시와 촌락의 경우는 서울은 물론 비수도권 광역시 내지 도청소재지 급 사람들은 상상도 할 수 없는 닫힌 사회로 인한 크고 작은 문제가 존재하는 지역이나, 아예 소멸 위기라 이런 문제조차 사치일 정도인 지역 등이 있는데, 이들 입장에서는 이촌향도의 주체가 광역시로 바뀌는 것 이상의 의미는 없다.[18] 특히 관광에 관해서 뭔가 2% 부족한 아이치현의 나고야인 경우 관광거리는 적지만 영화관/취미를 즐길수 있는 가게/서적/교통/일자리 등 인프라가 있을건 다 있기에 살기에는 불편함이 없어서 좋다는 반응이 많다. 즉, 지방 광역시에도 이런 인프라만 구축된다면 사람들이 굳이 서울과 수도권을 고집할 이유가 없다.[19] 일본도 군마현이나 도치기현 등 시골출신 청년들이 일자리 때문에 도쿄로 사람이 조금씩 몰리고 있지만 비싼 집값때문에 경력만 쌓고 돌아오거나 그냥 가업을 잇는 경우가 많다.[20] 만약 정부가 수도권 중심 정책을 유지하면서 인력에 대해서도 저개발국 출신 노동자들을 받아들여 해결하려한다면 노동력 공백을 어찌어찌 막을수는 있겠지만 가장 큰 문제인 병력자원 문제는 해소가 될 수 없으며 인구 소멸 및 안보 불안정을 가속화시켜 당장의 표퓰리즘을 위해 나라를 망하게 하는 길일 뿐이다.[21] 대표적으로 신안군이 있다.