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1. 개요
양원제(兩院制, bicameralism) 또는 이원제(二院制)는 '국회의 구성을 양원(兩院)으로 하는 제도'이다.입법부(의회)가 2개의 원(院)으로 구성되어 있는 체계. 다원제(多院制, multicameralism)의 일종이다. 이와 달리 1개의 원으로만 구성하는 제도를 단원제(單院制, unicameralism) 또는 일원제(一院制)라고 한다.
2. 특징
양원제 의회의 두 원은 기능에 따라 상원(upper house, 또는 제1원·first chamber)과 하원(lower house, 또는 제2원·second chamber)으로 분류한다.[1] '상원'·'하원'이라는 용어는 미국에서 유래했다.[2] 미국에서 양원제 의회가 처음 도입됐을 때 인원이 많은 하원은 아래층, 인원이 적은 상원은 위층에 모이게 했었기 때문이다.[3] 이런 국가에서는 법안이 법으로 성립하려면 대개 하원에서 법안이 통과한 다음 상원에서도 통과해야 한다.양원제는 다원제의 '일종'이라고 하지만 현존 다원제 의회는 양원제뿐이며, 3개 이상의 원으로 구성된 의회는 현재 존재하지 않는다. 상원·하원 이외에 제3의 원을 설치할 이유가 전혀 없기 때문이다. 입헌군주제에서의 상원은 귀족 등의 상류층을 대변하고, 하원은 서민들을 포함한 중·하류층을 대변한다.[4] 그리고 연방제에서는 상원이 주의 대표 자격을 가지며[5], 하원이 연방 시민 대표의 자격을 가진다. 어느 쪽이건간에 상원·하원 이외에 설치하게 될 제3원을 대표할 계층이 존재하지 않으므로, 구태여 양원제 이외의 다원제를 실시할 필요는 없다.
다만, 계층이 더 세부적으로 나뉘어졌던 과거에는 3원 이상의 의회를 구성한 바가 있었다. 앙시앵 레짐 아래에서의 프랑스 삼부회가 대표적. 이외에도 남아프리카 공화국이 3원제 의회를 결성한 바는 있지만, 이건 다원제 의회를 추구한다기 보다는, 의회에서조차 인종별로 섞이지 못하게 하려는 인종차별의 목적으로 이렇게 만든 것이니 결코 정상적인 정치 체제라고 할 수 없었다(현재의 남아공은 영국식 양원제를 도입한 상태이다).
양원제는 국민의 민의를 다각도에서 반영할 필요가 있을 때 조성된다. 간선제 등의 장치를 사용하여 학식이 있는 명망가를 선출하여 단원제를 보완하는 용도로 사용하기도 한다. 두 의회의 공식적인 등급과 실권의 크기는 국가마다 조금씩 다른 편이다.
국회뿐만 아니라 법률 제정권을 보유한 자치의회에서도 양원제를 채택하는 경우가 있다. 그래서 미국의 주들은 대부분 양원제이다. 하지만 그보다 훨씬 낮은 권한을 가진 지방의회는 거의 다 단원제라 봐도 무방하다.
체계 자체는 로마 공화정 때 원로원-민회에서도 보였으나 현대의 양원제 자체는 옛 잉글랜드 왕국(현 영국으로 계승)의 의회를 시초로 본다.
2.1. 목적
2.1.1. 지역 안배
미국이 대표적 사례이다.연방 국가 또는 단일 국가라도 지역간 정체성이 강한 경우, 국가를 구성하는 주(州) 또는 기타 지역 구성체 간의 인구 비례 문제가 제기된다. 인구가 많은 곳은 인구의 비례로 의회를 선출하기를 바라고, 인구가 적은 곳은 각 지역 간의 동등성을 주장하기 마련이다. 그래서 미국 연방의회의 경우 각 주마다 동일한 수를 뽑는 상원과 인구 비례로 선출하는 하원으로 나누어서 양자 간의 절충을 시도하게 되었다. 이 방식은 미국에서 처음 시작돼서 다른 나라에도 도입됐고, 특히 연방 국가의 경우 거의 대부분 국가가 양원제를 채택하고 있다.[6]
하지만 상원이 꼭 미국처럼 지역별로 동일한 의원 수를 뽑는 건 아니다. 독일의 경우 각 주가 인구에 따라 최소 3명에서 최대 6명의 연방 상원의원을 보유한다.[7]
네덜란드, 독일, 프랑스, 러시아 등의 상원에서는 지역대표로 국회에 참석하지만 이들의 상원은 사실상 허수아비 기관이다. 이들 나라들은 상원의원을 선거로 뽑는 것도 아니다. 독일은 각 주의 주 내각(주 총리, 장관, 각 주의회 의장 등이 있다) 인원이 상원의원직을 겸직하고 프랑스와 러시아에서는 각 주의회에서 간접선거로 선출한 위임대표들이 상원의원이 된다. 네덜란드 역시 프랑스처럼 주의회에서 간접선출한 인원이 상원의원 역할을 맡는다.
대한민국도 통일 이후에는 지역안배 차원에서 양원제를 고려하고 있다. 국회의사당 견학을 가보면 제2본회의장(현재 예산결산특별위원회 회의장)이 통일 이후 상원이 쓸 수 있도록 지어져 있다는 설명을 정식 가이드에게서 들을 수 있다. 제2본회의장은 현재 예결위 회의장으로 쓰이는데, 예결위 회의장의 의자 정원 수는 총 180석이고 이 중 100석을 사용 중이다. 그래서 거대 정당의 의원총회장으로도 사용 중이다.[8] 참고로 제1본회의장(흔히 말하는 본회의장)의 의자 정원 수는 총 600석. 책상을 최대 600개까지 배치할 수 있고 지금은 350석만 사용 중이다.[9]
2.1.2. 신분 및 직업 구분
귀족 제도가 있는 나라에서 귀족들이 모인 의회와 일반 시민의회가 달라지는 경우가 있다. 고대 로마의 원로원, 영국 귀족원과 제2차 세계 대전 이전의 일본 귀족원[10]이 대표적이었다. 이란의 이슬람법 평의회도 이러한 것으로 보기도 한다.아일랜드의 경우, 상원이 직능별 대표라는 성격이 강하다.
오늘날 이런 식으로 양원제를 운영하는 나라는 사실상 영국과 아일랜드가 전부이며, 아일랜드는 직능 대표제이므로 신분에 따른 양원제를 채택한 나라는 영국이 유일하다. 그 영국에서도 일대귀족이라는 편법을 써서 사실상 총리가 상원의원의 대부분을 임명하고 세습귀족과 성직귀족의 비중은 줄어들었다. 사실상 귀족원 의원 대다수는 임명직이다 보니, 선거에서 잘 뽑히기 힘든 비정치인 출신 전문가, 여성·장애인·소수인종 등 사회 소수자들의 비율이 주민 직선인 평민원(하원)보다 높다고 한다. 이렇게 현대 귀족원의 특성은 전근대적이라는 비판에 대응해 그래도 최대한 민주적으로 운용하려고 노력한 결과물이라 할 수 있으며, 이런 경우 상원은 아래에 나오는 하원을 견제하는 역할 이상을 하지 못한다.
최근 영국 주요 정당들 사이에 귀족원을 선출직으로 바꾸거나 아예 귀족원을 없애고 다른 나라처럼 현대적인 상원(Senate)으로 변경하든지 아예 폐지하자는 논의가 있다.
2.1.3. 하원 견제(의원내각제의 경우)
의원내각제(의회제) 국가의 이권분립에서 나타나는 내각의 폭주를 견제하기 위해 상원이 존재하는 경우도 있다. 의원내각제에서는 입법부에서 행정부를 구성하기에 한 정당이 하원에서 절대다수를 차지하면 강력한 권한을 가지고, 반대로 정부를 감시하고 견제해야 하는 야당의 권한은 상대적으로 약하다.이 문제를 막기 위해 상원은 하원과 다른 방식의 선거제도를 통해 선출하는 의회로 두어 하원의 다수 정당이 상원의 다수 정당이 되도록 하지 못하게 하거나, 아니면 그냥 상원의원을 임기가 정해져 있는 임명직이나 종신 임명직으로 만들어 하원을 견제하는 기관으로 둔다. 이런 경우라면 단순한 견제 기관이기 때문에 하원에 비해 권한이 약한 경우가 대부분이다. 오늘날 영국의 귀족원, 캐나다 상원 등의 영연방 의원내각제 국가 상원[11]과 일본의 참의원 등이 이러한 예에 속한다. 하지만 모든 내각제 국가가 양원제를 채택하고 있는 것은 아니며 뉴질랜드, 덴마크, 노르웨이, 스웨덴처럼 내각제를 채택하고 있음에도 불구하고 단원제를 채택한 국가도 있다.
한편 국민 직선으로 선출되지 않은 상원이 하원의 모든 법안을 부결하게 된다면 그것 역시 국민의 의사를 완전히 무시하는 것이므로 민주주의가 제대로 이루어진다고는 볼 수 없을 것이다.[12] 상원에 역할을 어느 정도 부여하면서도 하원을 완전히 무력화하지 않기 위해 대부분의 민주주의 국가들은 상원보다 하원에 더 큰 권한을 준다. 예를 들어 상원은 예산과 총리(혹은 내각) 인준 및 내각불신임 관련 사안에 개입할 수 없거나, 상원이 부결한 법안에 대해 하원에서 처음에 법안을 가결할 때보다 더 높은 비율(대체로 2/3 이상)의 찬성을 얻는다면 상원의 의사를 무시하고 법안으로 성립하게 할 수 있거나, 상원이 하원이 통과시킨 법안에 일정 시간까지 거부권을 행사하지 않으면 법안으로 성립할 수 있게 하는 것 등이 있다.
2.2. 양원 간 선출 방법의 차이
하원의 경우 주민들의 직접 선거로 뽑지만 상원까지 그렇게 하는 경우 정치 지형이 정확히 똑같을 수밖에 없으므로[13] 다른 방법을 사용하는 경우가 많다. 그밖에 임기를 다르게 하거나(미국) 선거 제도를 다르게 하여(폴란드) 상하원을 모두 직접선거로 뽑는 경우도 있다.미국 연방의회의 상원은 1914년 이래 하원과 동일하게 국민 직선이고, 그 전에는 주 의회에서 선출했다. 하원과는 달리 선거에서 ⅓씩만 새로 선출한다. 6년 임기로 해놓고 2년마다 3분의 1씩 선거로 교체하는 것이다.
프랑스는 지금도 옛 미국의 방식과 비슷하게 하원의원·지방자치단체장·지방의회의원들에 의해 간접 선거로 상원의원을 선출한다. 독일은 각 주 정부가 연방 상원의원을 뽑는데 보통 주 정부의 각료(주 총리 포함)들을 연방 상원의원으로 삼는다.
영국의 상원(귀족원, the Lords)[14]에서는 대개 총리의 추천으로 국왕에게서 남작 이상의 작위를 수여받아 의원이 된 경우가 많고, 소수는 세습귀족(92석)[15]이거나 잉글랜드 국교회[16](성공회) 고위 성직자이다.[17] 캐나다같은 영연방 의원내각제 국가에서는 상원을 총리가 추천하고 대통령·국왕·총독이 임명하는 경우가 많다. 이 경우는 영국의 제도에서 귀족(+국교회)을 없앤 것과 같다고 할 수 있다.
유럽연합의 상원격인 유럽연합 이사회(또는 EU 각료회의, Council of the European Union)는 각 회원국 장관 1명씩으로 구성된다.[18] 그런데 이사회 안건의 주제에 따라 파견되는 장관이 달라지기 때문에 '의원'들이 고정돼 있지 않다. 예를 들어 재무 분야의 안건을 다룰 경우 각국의 재무장관들이, 외교 분야의 안건을 다룰 경우 각국의 외무장관들이 이사회에 참석해서 '상원의원'을 맡는 셈이다. 단, 유럽연합 이사회는 이게 의회라고 명시되어있지도 않고 그 구성원들을 의원이라고 부르지도 않는다. 단지 유럽연합 이사회가 상원 역할을, 각국 장관들이 상원의원 역할을 수행한다고 해석될 뿐이다.
2.3. 양원의 관계
상·하원이 비교적 대등한 경우도 있지만, 둘 중에 한쪽의 권한이 더 강한 경우도 있다. 양원 간 권한이 비대칭할 경우 과거에는 귀족 계급의 잔재로 인해 상원이 우월한 경우가 많았지만 현대에는 하원이 우위에 놓이는 게 일반적이다. 이를 하원의 우월(Advantage of Lower House)이라고 한다. 정치를 잘 모르는 경우 상·하라는 표현 때문에 상원이 더 우위에 있다고 생각하는 경우가 있는데 이는 양원제에 대한 대표적인 오해라 할 수 있다.영연방의 영어권 국가들 중 양원제를 채택한 나라들은 하원이 절대적 우위에 있다 보니 MP(Member of Parliament)라는 직함을 하원의원한테만 쓰는 게 일반적이다. 상원의원은 Lord·Lady 또는 peer(영국)나 Senator(영국 외)로만 부르지 MP라고는 안 한다.
3. 양원제의 장단점
양원제가 단원제와 비교해 볼 때 가지고 있는 장단점은 다음과 같다.3.1. 장점
양원제는 분명히 의회의 효율성을 저하시키지만, 사실 이러한 비효율성에서 나오는 '의정활동의 안정성'은 '역사적 전통성'·'(연방제의 경우) 공화성'과 함께 양원제가 유지되는 가장 큰 이유 중 하나이다. 국가 권력을 분산하고 상호 견제하도록 하기 위해 입법, 사법, 행정의 삼권을 분립시킨다면, 상원과 하원의 분리는 양원의 분산과 견제를 통한 권력의 조절을 추구한다. 이를 의회에 의한 전제(專制)의 방지라고 한다. 때문에 양원제 의회 제도를 가진 나라는 단원제 의회에서보다 더 오랜 시간 숙고하여 제도를 운용할 수 있다. 정치학에서 설명하는 양원제의 장점은 다음과 같다.- 입법상 합의 과정이 둘로 나뉜 비효율성 때문에 '빠른 합의'가 힘들다. 때문에 결정 과정에서 단원제보다 더 많은 신중함과 인내심을 요구한다. 따라서 객관적으로 볼 때 부적절한 사안임에도 불구하고 하원에서 가결되었을 경우 상원에서 거부권을 행사하거나, 반대로 하원에서 부결된 사안을 상원에서 통과시키거나 혹은 가결할 것을 촉구하는 등 여러 단계로 처리할 수가 있다.
- 삼권분립에서 입법부는 여론에 가장 직접적인 영향을 받기에, 정치 스캔들 등으로 가장 변화무쌍한 물갈이가 이뤄지는 곳이고, 선거철이 아니더라도 여론의 압박을 크게 받는다. 이 현상을 무조건 문제라 할 순 없지만, 의회의 정책 일관성과 안정성 부족은 그 자체로 문제가 맞다. 이때 양원제 의회의 경우, 구성원과 선거과정이 이원화(二元化) 되어있으므로 여론이 의회에 영향을 가하는 과정에 제도적으로 비효율성과 시간 지체가 일어난다. 따라서 허니문 선거나 정권심판론, 정치 스캔들 등으로 일희일비하는 여론 앞에서 그나마 장기적이고 안정적인 정책 추구가 가능해진다.[19]
- 만약 삼권의 균형을 위해 의도적으로 의회의 힘을 낮추고자 한다면,[20] 양원제의 비효율성을 통해서 의회의 힘을 제도적으로 누를 수 있다.
- 그 외에, 지역구와 비례대표의 여부, 자치 지역별 할당, 신분별 할당, 구체적인 지역구의 설정 등 의회 구성에 대한 다양한 의견을 절충할 수 있다는 장점이 있다.[21]
3.2. 단점
프랑스에서 시민 혁명이 발발하고 대의제가 처음으로 운영될 때부터 시민의 여론을 단일하게 수렴하기 위해서는 단일한 의회가 필요하다는 의견이 다수설을 차지했고, 그것이 자연스러운 것으로 여겨졌다. 오늘날 양원제가 유지되는 나라는 대부분 귀족 작위가 남아 있거나 주권을 가진 다수의 주가 모여 하나의 연방국을 구성하는 등 역사적인 이유에 따른 것이 큰데, 다음과 같은 문제점이 필연적으로 야기되기 때문이었다.- 단원제일 때보다 하나의 의회가 갖는 시민 또는 국민 대표성이 희석된다.
- 비효율성과 추가적인 비용 문제가 발생한다. 입법 과정을 안정적이고 신중하게 처리한다는 것은 입법에 들어가는 시간과 비용이 늘어난다는 것을 의미한다. 이는 시급한 문제가 닥쳤을 때 법안 통과가 지체되는 등의 문제를 발생시킬 수 있으며, 더 나아가 나라 전체의 제도나 풍습이 적기에 변하지 않고 고착화되는 풍조를 낳을 수 있다.
- 대표성 희석과 비용 문제의 연장으로, 의회가 분산되므로 각 의회에 따른 권한과 역할 또한 분산될 수 있으며, 이는 회기나 의원의 구성, 선발 방법에 따른 기회 비용을 발생시킨다. 예를 들어 하원에서 A 기능을, 상원에서 B 기능을 처리하도록 정해져 있다고 한다면, A 기능 또는 B 기능이 필요할 때마다 두 의회의 경우를 모두 고려해야 한다.
- 특권 계급이 존재하는 양원제인 경우, 시대가 바뀌면서 특권 계급의 의미가 약화되면 마찬가지로 해당 의회의 기능도 약화되어 실질적인 가치가 떨어지게 된다. 실제로 영국의 상원인 귀족원은 성직 귀족과 세속 귀족 등으로 구성되어 있는데 이 때문에 오늘날에는 지속적으로 그 권한이 약해졌다가 21세기 초에야 조금 회복했으며, 여전히 폐지 또는 일반인으로 선출하여 뽑자는 개혁 주장이 있다.
- 미국 연방 상원처럼 주마다 동일한 의원 수를 배정할 경우, 인구가 적은 주가 과다 대표된다는 논란이 생길 수 있다. 그래서 독일 연방 상원의 경우 약간의 비례성을 도입하여 인구가 가장 많은 주가 인구가 가장 적은 주의 2배의 의석을 가지도록 조절하고 있다.
4. 양원제를 시행하는 나라
5. 양원제를 시행했던 나라
양원제를 폐지하고 단원제로 이행한 경우가 많다.- 대한민국
- 제헌헌법에서는 단원제를 규정하였으나, 제1차 개정헌법에서 처음으로 하원인 민의원(民議院)과 상원인 참의원(參議院)[23]을 도입하여 양원제를 규정했다. 따라서 헌법대로라면 제3대 국회의원 선거에서부터 참의원 의원이 선출되어야 했지만, 제1공화국 때에는 여당인 자유당의 반대로 참의원이 한 번도 구성되지 못하였다. 제2공화국 때인 제5대 국회의원 선거에서 처음으로 참의원 의원이 선출되었으나, 잠깐동안의 양원제는 8개월 만에 5·16 군사정변으로 막을 내리고 단원제로 되돌아간 후 현재에 이르고 있다. 여담으로 현재 대한민국 국회의사당에는 양원제 부활에 대비하여 하원으로 쓸 600석 규모의 본회의장과 별개로 200석 규모의 상원용 회의장이 있으며, 이 회의장은 현재 예산결산특별위원회 회의실로 쓰고 있다.
- 뉴질랜드: 1951년에 단원제로 전환.
- 양원제였던 시절 뉴질랜드 의회[24]에 하원인 대의원(New Zealand House of Representatives)과 상원인 입법원(New Zealand Legislative Council)으로 구성됐었다. 그랬다가 입법원을 폐지하고 대의원에 모든 기능을 통합했다. 이런 경위 때문에 현재의 뉴질랜드 의회는 다른 단원제 의회들과 달리 의회 안에 따로 대의원이라는 원(院)을 하나 두는 형태로 구성돼 있다.[25]
- 상원 폐지 전에는 입법원을 일반적인 명칭인 원로원(Senate)으로 바꾸는 방안도 검토됐었으나 결국 아예 폐지하는 쪽으로 결정됐다. 현재 뉴질랜드 의회에 양원제를 재도입하자는 주장이 있는데, 이 방안을 주장하는 사람들도 역시 상원을 Senate으로 하자는 의견이 대부분이다.
- 독일의 바이에른 주
- 독일 바이에른 주는 1999년까지 독일의 16개 주 중에서 유일하게 양원제 의회를 가지고 있었다. 이 때는 하원을 Landtag(주의회)[26], 상원을 Senat(원로원)이라 했다. 독일 연방의회처럼 공식적으로 양원은 별개의 기관이었으며, 이 당시 상원은 전세계적으로도 드물게 아일랜드 상원과 비슷한 직능선거구제를 채택하고 있었다.[27] 그러나 불필요하다는 비판이 제기되어 1999년에 주 헌법[28]을 개정해 단원제로 전환하여 당시의 하원(Landtag)만이 현재의 단원제 주의회로 남아 있다.
- 영국 지배하의 아일랜드 섬
- 아일랜드 영지(Lordship of Ireland)[29]→아일랜드 왕국(Kingdom of Ireland)[30]: 잉글랜드 왕국 및 그 뒤를 이은 그레이트브리튼 왕국과 동군연합을 이룬 '나라'였다. 이 곳의 의회는 1297년에 설립되었다.
- 본래는 잉글랜드와 달리 삼원제로 운영됐다가(아래 '과거에 삼원제를 시행했던 예' 단락으로.) 1536년에 제3원이 폐지돼 양원제가 되었다.[출처] 양원제가 된 뒤에는 잉글랜드/그레이트브리튼과 동일하게 아일랜드 의회(Parliament of Ireland) 안에 상원인 귀족원(House of Lords)과 하원인 평민원(House of Commons)을 둔 형태가 되었다.
- 1801년 1월 1일 아일랜드 왕국이 그레이트브리튼 왕국과 합쳐 그레이트브리튼 아일랜드 연합왕국이 성립되면서, 런던에 있는 귀족원·평민원에 각각 합병되어 사라졌다.
- 아일랜드 자치의회(취소): 19세기 초 아일랜드가 영국의 일부로 완전히 합병되었다. 19세기 후반부터 아일랜드인들의 불만을 달래기 위해 상원(Senate)[32]과 하원(House of Commons)으로 구성된 아일랜드 자치의회를 만들기로 했었지만 제1차 세계 대전이 터지면서 무기한 연기돼 그대로 폐기.
- 남·북아일랜드 자치의회: 1차 대전이 종전되자마자 아일랜드 독립전쟁이 터지자, 영국은 1차 대전 이전에 계획했던 자치의회 대신 친영 세력이 많은 북아일랜드와 나머지 지역(남아일랜드. 현재의 독립국 아일랜드)에 각각 따로 자치의회를 만들기로 했다. 두 자치의회 모두 양원제로 상원(Senate)과 하원(House of Commons)으로 구성했다.
- 남아일랜드 자치의회: 남아일랜드의 자치의회는 첫 회의 때 친영 성향의 당선자 몇 명만 참석하고 폐지된 상징적인 기관.[33] 이 의회가 제대로 기능했던 적은 영국과 아일랜드 독립 진영이 맺은 영국-아일랜드 조약을 아일랜드 측에서 비준할 때뿐이었다. 그리고 영국-아일랜드 조약의 비준으로 남아일랜드는 영국 본국에서 분리된 대영제국 내 자치령(dominion)[34]인 아일랜드 자유국(Irish Free State)이 되어 남아일랜드 자치의회를 비롯 각종 자치기구들은 사라지고, 아일랜드 자유국만의 독자적인 양원제 의회와 정부가 구성됐다. 이것이 오늘날 독립국이 된 아일랜드 의회와 정부의 전신이다.
- 구 북아일랜드 자치의회: 북아일랜드의 자치의회는 남아일랜드와 달리 1972년까지 존속했다. 정정 불안이 심해서 폐지하고 영국 의회에서 직접 관할하게 되었다. 이후로 다른 형태로 북아일랜드 자치를 재개하려 시도했으나 갈등이 너무 커서 성공적이지 못했다. 그러다가 1999년에 스코틀랜드·웨일스 자치의회가 설치됨과 더불어 북아일랜드도 자치의회를 다시 설치했다. 이 자치의회는 1972년까지 있었던 의회와 달리 단원제로 운영되고 있다.[35]
- 미국의 네브래스카 주
- 다른 주와 마찬가지로 양원제 주의회를 가지고 있었다.
- 하지만 1931년 네브래스카 주의 연방 상원의원이었던 조지 W 노리스(George William Norris)는 호주를 여행할 때 퀸즐랜드 주가 단원제로 개편된 것(아래 문단으로)에 관심을 갖고 미국의 주의회들이 굳이 양원제일 필요가 없다고 생각했다. 그래서 귀국 후에 주의회들을 단원제로 바꾸자는 운동을 전개했다. 그러나 그의 주장이 널리 지지를 받은 곳은 그를 연방 상원의원으로 뽑아준 네브래스카 주가 유일했다. 그래서 1934년 네브래스카 주는 주 헌법[36]을 개정해 주의회를 단원제인 'Nebraska Legislature'로 개편했다.[37] 이곳은 미국의 유일한 단원제 주의회여서 일명 the Unicameral이라고 불린다고 한다.[38]
- 브라질의 주
- 한때는 모두 상원과 하원이 있었지만 지금은 전부 폐지하고 단원제가 되었다.
- 중화민국(1992~2005)
- 1992년까지의 중화민국은 국민대회와 입법원과 감찰원의 3원제였다.(아래 '과거에 삼원제를 시행했던 예' 문단 참고.) 그런데 1990년대에 중화민국 헌법을 개정하면서 성의회의 간접선거로 선출한 감찰원을 임명직의 관청으로 재편성하자, 국민대회와 입법원의 양원제가 되었고, 2000년대에 중화민국 헌법을 개정하면서 국민대회의 기능도 동결[39]했다. 현재는 입법원만 존재하는 단원제가 되었다.
- 리덩후이 총통 시절부터 천수이볜 총통 시절까지 국민대회가 상원의 역할을 하고 입법원이 하원의 역할을 했다. 그러나 2000년 이후 국민대회는 헌법 개정같은 엄청난 중대 사안이 있을 때에만 선거하여 소집하도록 바뀌어 2000년부터 사실상 단원제가 되었다.
- 중화민국 북양정부(1912~1928)
- 중화민국 임시약법은 양원제를 규정하여 중의원과 참의원을 설치하였다.
- 스웨덴(1867~1970)
- 스웨덴은 양원제였을 무렵 상원을 '제1의회'(1:\a kammaren), 하원을 '제2의회'(2:a\ kammaren)로 불렀다. 1970년 헌법 개정 투표에 따라 단원제가 되었다.
- 캐나다의 주·준주
- 대부분의 주가 한 때 양원제 의회를 가지고 있었으나 현재는 전부 상원을 없애서 단원제가 되었다. 이런 경위 때문에 캐나다의 주의회들도 모두 뉴질랜드 의회처럼 의회 안에 원(院)을 하나 두고 있는 형태로 구성돼 있다.
- 준주의 의회들은 설립 시기부터 지금까지 죽 단원제였다. 하지만 주의회들의 영향 때문인지 역시 의회 안에 원을 하나 두고 있는 형태로 구성돼 있다.
- 튀르키예: 1982년 헌법 개정에 따라 단원제로 전환.
- 오스만 제국
- 총의회(Meclis-i Umumî)
- 상원(Meclis-i Âyan: 귀족원)
- 하원(Meclis-i Mebusan: 민의원)
- 호주의 퀸즐랜드 주
- 본래는 주의회(Parliament of Queensland) 안에 상원인 Queensland Legislative Council과 하원인 Legislative Assembly of Queensland로 구성돼 있었다.
- 하지만 1922년에 상원을 폐지해서 단원제가 되었다.[40] 이런 경위 때문에 현재의 뉴질랜드 의회처럼 의회(Parliament) 안에 원(院: Legislative Assembly)이 하나 있는 형태로 되어 있다. 위에서 썼듯이 퀸즐랜드 주의회의 사례는 미국 네브래스카 주가 단원제로 전환되는 데에 결정적인 영향을 끼쳤다.
- 소련: 고르바초프 집권기인 1989년에 양원제로 전환. 이후 연방 해체.
6. 삼원제·사원제?
현재는 없지만 과거에는 삼원제(tricameralism)나 사원제(tetracameralism)를 실시하는 나라들도 있었다.6.1. 삼원제를 시행했던 나라
- 남아프리카 공화국(아파르트헤이트 시기): 1983년에 인종에 근거해서 세 원(院)을 구분하는 패기를 발휘했다. 그리고 이때에도 흑인들은 투표권이 없었기 때문에 흑인들은 이에 맞서 저항했고 백인 의회를 제외한 나머지 의회의 투표율도 낮았기에 1994년에 흑인들이 투표권을 쟁취하면서 양원제로 전환되었다.
- House of Assembly: 178석. 백인으로 구성.
- House of Representatives: 85석. 유색인종 또는 혼혈인으로 구성. (케이프 컬러드)
- House of Delegates: 45석. 인도계로 구성.
- 잉글랜드 지배하의 아일랜드 섬
- 아일랜드 영지(Lordship of Ireland)[41]: 1297년에 개설된 구 아일랜드 의회는 본래 삼원제였다가 1536년에 제3원이 폐지돼 잉글랜드처럼 양원제가 되었다.
- House of Clerical Proctors: 제3원.
- House of Lords: 제2원.
- House of Commons: 제1원.
- 중화민국(1946~1992): 1950년대에 중화민국의 사법원에서 국민대회와 입법원과 감찰원이 외국의 국회와 비슷하다는 헌법해석을 내린바 있다. # 1948년[42]부터 1992년[43] 또는 1993년[44]까지 중화민국은 적어도 형태상으로는 삼원제였다고 볼 수가 있지만, 당시 성의회의 간접선거로 선출한 감찰원은 법제를 만드는 권력이 없어서 사법원의 헌법해석에 이의가 제기될 여지가 없진 않다. 만약 감찰원을 여기서 제외한다면 중화민국은 삼원제가 아니라, 국민대회의 기능을 동결한 때까지 국민대회와 입법원의 양원제였다고 볼 수 있다.
- 프랑스 왕국(앙시앵 레짐): 성직자·귀족·평민(사실상 부르주아 한정)으로 나눠진 삼부회[45]를 운영했는데 통상 삼원제로 본다.
- 프랑스 제1공화국(통령 정부 시기)[46]
- 호헌원로원(Sénat conservateur): 상원에 해당하며, 법안을 확정한다.
- 입법원(Corps législatif): 하원에 해당하며, 법안에 대해 토의하나 표결의 대상이 되지는 않는다.
- 호민원(Tribunat): 하원에 해당하며, 법안에 대해 토의 없이 표결한다.
- 유고슬라비아 사회주의 연방공화국(구 유고 연방)
- 크로아티아 사회주의 공화국[47]: 구 유고 연방에서 이곳만 특이하게 삼원제를 운용했다.
- Društveno-političko vijeće(영어로는 Socio-Political Council - 사회정치 의회 - 로 번역한다.)
- Vijeće općina(영어로는 Council of Municipalities - 지역 대표자 의회 - 로 번역한다)
- Vijeće udruženog rada(영어로는 Council of United Labor - 노동자 연합 의회 - 로 번역한다.)
6.2. 사원제를 시행했던 나라
스칸디나비아 국가들은 근대화 이후 양원제로 재편되기 이전[48]에는 의원들을 성직자, 귀족, 부르주아, 소농민으로 나눠서 사원제 의회를 운용했었다. 동시기 타 유럽국가에서는 부르주아까지만 의회를 구성했는데 스칸디나비아 지역은 겨울이 길고 추워 농사짓기가 쉽지 않으니 봉건제도가 정착되지 못해서 농민들의 위상도 비교적 높았고, 농민들의 의회도 구성되었던 것이다.이 당시 신분제 의회의 영향이 현재까지 북유럽 정당제에 부분적으로 남아있는데, 각 원의 의원을 선출했던 각 계층의 구성원들이 이후에 계층별로 정당을 지지하는 형태로 변경되었다는 의미에서이다. 귀족 의회, 성직자 의회는 보수주의 정당, 부르주아 의회는 자유주의 정당, 농민 의회는 중도주의 정당으로 신분제 의회를 구성한 각 계층들이 신분제 의회의 양원제 전환 이후에 각 의회의 기반들이 완전히 흐트러지지 않고 대체로 각 정당의 지지기반으로 이어져왔다. 여기에 19세기와 20세기 전반기의 산업화 이후에 노동계층이 급증하면서 생겨난 사민주의 정당을 더해서 북유럽식 다당제라고 통칭한다. 이 중 사민주의 정당이 노동계층의 지지를 얻어 지지기반을 확립하면서 이후 복지국가의 틀을 닦는다.
[1] 의원내각제나 의회제에 가까운 이원집정부제 국가들 중에는 국가원수인 군주나 대통령 1인을 의회의 다른 원과 더불어 또 하나의 구성체로 취급하기도 한다(예: 영국). 하지만 단원제·양원제를 분류할 때에는 국가원수가 의회의 구성체이든 아니든 관계가 없다.[2] 단, 상원과 하원을 나라마다 부르는 명칭은 제각기 다르다.[3] 지금은 미국 국회의사당이 확장되어 상원은 북쪽에, 하원은 남쪽에 위치한다.[4] 다만 영국을 비롯한 많은 유럽 국가들의 경우에는 보통선거제가 도입되기 이전에는 하원조차도 최소한 지역유지 정도로 경제적이나 사회적 지위가 되어야 참여가 가능했다.[5] 국왕이 연방국가, 귀족이 주에 대응된다고 보면 될 듯.[6] 연방 국가이면서도 단원제를 채택한 나라는 양원을 설치하기엔 너무 작은 국가들을 제외하면 베네수엘라와 이라크 정도가 전부이다.[7] 다만 독일의 주들 중에서 인구가 많은 편에 속하는 바이에른주나 노르트라인베스트팔렌주는 21년 기준 인구가 각각 1300만, 1700만에 이르는데 비해 인구가 적은 축에 속하는 메클렌부르크포어포메른주나 자를란트주는 동년 기준 인구가 각각 160만, 98만 수준이고 더 나아가 도시주인 브레멘은 68만 정도에 불과하다. 단, 이 중간에 인구 200만에서 800만에 이르는 여러 주들이 골고루 분포해 있다. 즉 크게는 10배 이상 차이가 나는 각 주의 인구에 비해 상원의원 수는 최소 3명~최대 6명으로 2배 이상 벌어지지 않는다. 이를 감안하면 미국 상원이나 EU 각료회의처럼 각 구성 단위마다 전적으로 동등한 권한을 주는 것은 아니고 인구수에 따라 차등적인 권한(의원 수)을 가지지만 그 권한의 격차가 일정 수준을 넘지는 않도록 하는 제도, 즉 지역 안배를 위해 완화된 비례성을 가지는 의회를 설치한 제도라 볼 수 있다. 사실 미국 상원이나 EU 각료회의처럼 인구 차이가 나더라도 무조건 같은 수의 의원을 보유하는 의회제도를 시행하는 경우는 대부분 각각의 구성단위가 독립적인 주권을 가졌다고 보고 주권의 동등함을 보장하기 위해 채택한 제도임을 생각하면, 독일식 상원은 연방제 국가로서 독립적인 주권은 아니나 고도의 자치권을 가진 각 주의 대표성을 보장하기 위한 일종의 절충적 제도인 셈이다.[8] 다행이라면 다행스럽게도, 의원총회가 제 기능을 하기 시작(= 원내대표가 실질적 권한을 가진)한 이후로 단일 정당 의석의 최대치는 180석을 넘지 않았다. 21대 국회 개원 직후의 더불어민주당(177석)이 최대.[9] 300명은 국회의원, 나머지 50명은 국회 본회의장에 대정부질문 등으로 출석하는 정부 측 국무위원이나 배석차관 등이 앉는 데 사용.[10] 2차 대전 이전 일본의 양원제는 거의 영국을 본떠서 만들었다.[11] 영연방 국가들은 영국의 영향으로 인해 대부분 양원제를 채택하고 있으나 뉴질랜드는 예외적으로 단원제를 채택 중이다.[12] 상원이 민의를 제대로 반영하지 않는 방향으로 진화한 궁극의 결과물이 바로 중국의 전국인민대표대회이다.[13] 벨기에 상원이 이런 경우로, 결국 상원 선출 방법을 하원과 같은 국민의 직접 선거에서 각 의회의 간접선거로 바꿨다.[14] 하원은 평민원, the Commons라 부른다.[15] 과거에는 남작 이상의 세습귀족들이 자동으로 귀족원 의원이 되었다. 하지만 토니 블레어(노동당)는 세습 귀족이 자동으로 의원이 되는 것은 비록 권한이 적다 해도 정당성이 부족하다고 판단해서, 총리 취임 후 세습귀족을 위한 의석의 폐지를 추진했다. 그러다가 보수당과 타협해서 세습귀족의 의석을 92석 남겨 놓았고, 그 외에 당시 세습귀족 10명은 별도의 귀족 작위(세습은 불가)를 얹어줘 세습귀족으로서가 아닌 그냥 종신귀족으로서 의석을 유지하게 하였다. 그래서 이때 이후로 세습귀족 의석은 세습귀족이면 자동으로 획득되는 게 아니라 세습귀족들이 자기들끼리 선거를 거쳐 의석에 앉을 사람을 정하는 식으로 변경됐다. 임기는 다른 상원의원(성직귀족 제외)들과 마찬가지로 종신직이되 본인이 원하면 의석을 포기할 수 있다. 세습귀족 의석이 비면 그 의석을 채우기 위해 보궐선거를 치른다. 보궐선거도 당연히 세습귀족들끼리만 치른다.[16] 현재 영국에서 명목상 국교(established church)가 지정된 곳은 잉글랜드 뿐이고 잉글랜드의 국교가 잉글랜드 국교회(Church of England)이다. 잉글랜드 국교회의 고위 성직자들은 자동으로 귀족원 의석을 갖는다.[17] 2009년까지만 해도 영국은 따로 대법원이 없었고 귀족원이 대법원 기능을 겸했으니 현대에 입법부가 부분적으로 사법부 역할을 한 희귀 케이스였다. 대법원이 생기기 전에는 대법관격인 판사들이 귀족원 의원이 되었고 귀족원 안에서 사법 위원회를 구성해 판결을 내렸다. 하지만 2009년 10월에 따로 대법원이 설립되면서 귀족원의 대법원 기능은 제거되었고 대법관 격인 판사들의 의석이 폐지되었다.[18] 2015년 1월 기준으로 유럽연합은 28개 회원국을 거느리고 있으므로, 유럽연합 이사회는 각국 장관 28명으로 구성된다.[19] 가령 어떤 나라에서 상하원을 각각 4년마다 뽑고, 상원 선거와 하원 선거가 서로 2년 간격이며, 국민들의 정당 지지를 범보수와 범진보가 양분한다고 치자. 그리고 하원 선거 직전에 범진보 진영에서 초대형 정치 스캔들이 일어나 범보수 진영이 90%의 지지를 받는다 치자. 이 경우 하원을 범보수가 도배할 것은 확실하지만, 그래도 범진보가 여전히 상원의 반을 차지하고 있어서 권력 균형이 상대적으로 덜 무너지며, 만약 범보수가 상원마저 도배하고 싶다면 2년간 이 기세를 유지해야만 한다.[20] 특히 의원내각제(의회제) 국가의 경우 행정부와 사법부가 입법부에 종속될 우려가 상대적으로 크다.[21] 가령 연방제 국가의 경우 각 주(州) 등 지방자치단체의 주권을 대변하는데 큰 도움이 된다. 인구 면에서 작은 주라고 해도 다른 의회에서 일정 비율의 의원을 배출할 수 있기 때문에 각 주의 의견을 대변할 수 있다. 한 예로 미국의 경우 가장 규모가 큰 캘리포니아 주와 가장 작은 와이오밍 주 모두 각각 2명의 상원의원을 배정받으므로, 상원에선 와이오밍 주가 캘리포니아 주와 동일한 대변 능력을 가질 수 있다.[22] 양원제의 딜레마를 설명한 표현이다. 양원의 입장이 일치한다면 굳이 원을 두 개씩이나 둘 필요가 없다. 그런데 양원이 일치하지 않을 경우 양자가 정반대의 상황에서 각각 상반되는 문제를 일으켜 절충하기가 힘드니 그건 그것대로 문제를 일으킬 수 있는 것이다.[23] 영어 명칭은 각각 House of Commons와 Senate으로 정했다. House of Commons는 영국·캐나다 등의 하원 명칭으로 쓰이고 있고, Senate은 미국·캐나다·호주·프랑스(영어로 번역할 시) 등 많은 양원제 국가에서 상원의 명칭으로 쓰이고 있다. 따라서 이 시기 대한민국 국회의 양원은 캐나다 연방의회의 양원과 영어 명칭이 완전히 동일했다.[24] 당시 뉴질랜드 의회의 명칭은 General Assembly of New Zealand이었다. 그러다가 1986년에 현재의 명칭인 New Zealand Parliament로 변경했다.[25] 때문에 한국 언론들이 가끔씩 뉴질랜드 정치 소식을 전할 때 하원의원이라고 번역하는 경우가 있지만, 사실상 뉴질랜드는 하원=국회이기 때문에 국회의원으로 번역하는 것이 좀 더 맞다고 볼 수 있다.[26] 독일에서 하노버, 브레멘, 베를린(도시주)을 제외한 다른 주들은 주의회를 Landtag라 하는데 당시 바이에른에서만은 주 하원을 말하는 것이었다.[27] 이는 좌파공산주의 이념으로 세워진 바이에른 평의회 공화국의 잔재라고 한다.[28] 연방 국가의 경우 연방의 구성체에도 자체적인 헌법을 만들 수 있게 하는 게 일반적이다.[29] 존속 연대: 1171~1542. 아일랜드 섬 전체를 커버한 건 아니었다. 당시 아일랜드 섬에는 토착 귀족들이 지배하는 지역이 많이 있었다.[30] 존속 연대: 1542~1652, 1660~1800(중간에 연도가 끊긴 건 올리버 크롬웰의 공화정 시기가 있기 때문). 잉글랜드의 왕 헨리 8세가 아일랜드 섬 전체를 모조리 정복한 뒤 아일랜드 영지를 왕국으로 바꾸었다.[출처] 1 2[32] 영국 의회의 상원(귀족원)과 달리 미국 등 다른 나라의 상원과 동일한 명칭을 사용했다.[33] 당시 아일랜드 독립운동가들은 아일랜드에서 영국이 연 선거에 입후보하되 당선되면 의회에 나가지 않는 방식으로 저항했기 때문에(이걸 abstentionism이라고 함) 이런 일이 벌어졌다. 아일랜드 독립전쟁도 1차 대전 직후 열린 영국 총선에서 신페인이 아일랜드 의석을 석권한 뒤 영국 의회에 출석하지 않고 더블린에 독자 의회를 만들어 독립을 선언하면서 시작된 것이었다. 전쟁 중에 열린 남아일랜드 자치의회에 대해서도 출마는 하되 당선 후 출석을 하지 않는 방식으로 저항한 것이다. 오늘날 신페인은 아일랜드 섬 전체(독립국 아일랜드와 북아일랜드 모두)에서 활동하고 있는데, 영국을 상대로 한 무장 투쟁은 그만뒀지만 영국 총선 때 북아일랜드에 입후보한 자기 당 후보가 당선되면 영국 의회에 아예 출석하지 않는 방식을 고수하고 있다. 그러나 북아일랜드 현지의 자치의회나 기타 지방의회의 경우 이 방식을 더 이상 쓰지 않고 당선되면 정상적으로 의정 활동을 하고 있다.[34] 캐나다, 호주, 뉴질랜드 등이 당시 대영제국의 자치령이었다.[35] 명칭도 달라졌다. 1972년에 폐지된 북아일랜드 자치의회의 정식 명칭은 Parliament of Northern Ireland였지만 1999년에 설치된 현재의 자치의회는 Northern Ireland Assembly이다. 참고로 자치정부도 1972년까지 Government of Northern Ireland였다가 1999년 이후로는 Northern Ireland Executive를 쓴다. 과거의 명칭이 더 의회·정부스럽지만 이 이름들은 과거 북아일랜드의 흑역사를 연상시키기 때문에 현재와 같은 명칭이 유지될 전망이다.[36] 연방 국가라서 주에도 헌법이 있다.[37] 단 의회 안에 원(院) 하나가 있는 뉴질랜드 의회나 호주 퀸즐랜드 주의회와 달리, Nebraska Legislature라는 의회 자체가 곧 원인 구조로 바뀌었다. 대한민국의 단원제 국회와 동일한 구조이다. 단 네브래스카 주 의원의 직함은 독특하게 양원제 시절 주 상원의원처럼 Senator라고 부른다. 따라서 네브래스카 주 의회의 Senator를 무심코 상원의원이라고 번역하면 안 된다. 양원제가 아니니까 '네브래스카 주의회 의원' 정도가 적절한 번역이라 할 수 있다.[38] 만약 주 승격 운동이 활발한 워싱턴 D.C.가 주 승격에 성공할 경우 이곳도 현재의 단원제 시의회 구조를 그대로 승계해 단원제로 될 가능성이 있다. 그러면 네브래스카 주의회는 더 이상 '유일한' 단원제 주의회가 아니게 된다. 반면에 역시 주 승격 운동이 활발한 푸에르토 리코의 경우 이미 양원제 의회를 가지고 있어서 주로 승격된 후에도 양원제를 유지할 가능성이 높다.[39] 양안통일이 되는 그날까지 국무를 정지함[40] 당시 상원 폐지에 찬성한 상원의원들이 자살 특공대(suicide squad)라고 불렸다고 한다.[41] 위에 있는 '과거에 양원제를 시행했던 예' 단락의 설명으로.[42] 중화민국 헌법에 근거하여 국민대회 대표와 입법위원과 감찰위원을 처음 선출한 시점.[43] 헌법 개정으로 감찰위원이 선출직에서 임명직으로 변경된 시점.[44] 1987년의 증원선거로 선출된 감찰위원의 임기가 만료되고, 처음으로 임명제에 따라 감찰위원이 임명된 시점.[45] 각 신분별로 의원들을 구분해 의회를 구성하는 건 전근대 유럽에 흔했다. 현재의 양원제도 자체도 옛 잉글랜드 왕국의 귀족원과 서민원에서 유래해서 시대의 흐름에 따라 변화한 것이다. 다만 신분제 의회라고 해서 무조건 다원제인 건 아니다. 예를 들어 과거 스코틀랜드가 독립국이었던 시절에는 의회에 세 신분으로 나눠서 의원들을 두었지만 이들은 신분별로 원을 구성하지 않았기 때문에 단원제였다.[46] 이후 제1제국 시기에도 삼원이 운영됐지만 사실상 호헌원로원만 권한이 있었고 나머지 원은 무력화됐다.[47] 구 유고 연방의 구성국 중 하나. 현재의 크로아티아 공화국.[48] 현대 들어와서 단원제로 재편되었다.