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1. 개요
부동산 재건축 사업을 할 때 생기는 규제 중 하나이다. 약칭은 재초환이다.관련법은 재건축초과이익 환수에 관한 법률이다. 약칭은 재건축이익환수법.
2. 상세
| 재건축부담금 부과기준 | ||||||
| 부과율 | 면제 | 10% | 20% | 30% | 40% | 50% |
| 2006년~2024년[1] | 0.3억 이하 | 0.3~0.5억 | 0.5~0.7억 | 0.7~0.9억 | 0.9~1.1억 | 1.1억 초과 |
| 부과구간 단위 : 0.2억 | ||||||
| ※ 장기보유 1주택자 부담금 감면 : 없음 | ||||||
| 2024년~[2] | 0.8억 이하 | 0.8~1.3억 | 1.3~1.8억 | 1.8~2.3억 | 2.3~2.8억 | 2.8억 초과 |
| 부과구간 단위 : 0.5억 | ||||||
| ※ 장기보유 1주택자 부담금 감면 : 10%~70%[3] | ||||||
재건축 조합원 1인당 3,000만 원 을 초과하는 개발 이익이 발생할 것으로 예상될 때, 예상 개발이익의 최대 50%를 정부가 관리처분인가 단계에서 개발부담금으로 환수하는 제도이다. 중앙정부가 50%, 광역자치단체가 20%, 기초자치단체가 30%를 세금의 형태로 가져간다.[4]
2005년 참여정부 당시 이른바 8.31 부동산 대책 의 일환으로 발표되었다. 그러나 당시에는 실제 입법논의까지 가지는 못했고 2006년 이른바 3.30 부동산 대책 으로 다시 발표되었다. 노무현 대통령이 집권하자마자 전국의 재건축 아파트 단지를 중심으로 부동산 가격이 가파르게 뛰었기 때문에, 재건축에 따른 초과이익을 집값 상승의 주범으로 보고 재건축초과이익환수제를 하겠다고 한 것이다.[5] 그러나 이 제도는 발표 당시부터 위헌 논란을 계속 빚었으며, 결국 2006년 5월 2일 열린우리당과 민주노동당의 연합으로 한나라당과 국회 공성전을 벌인 끝에 강행처리했다. 이 국회 공성전 당시 나온 말이 송영선 한나라당 당시 국회의원의 날치기도 한 두 번 해야 할 거 아니야!. 2006년 5월 24일부터 법이 공포되었고, 실제 재초환을 적용한 재건축 아파트단지는 2008년부터 발생했다. 그러나 2008년에는 대침체로 인해 아파트 재건축 사업 자체가 취소되건 무기한 연기되는 경우가 많았기때문에 정작 실제로 적용된 단지는 거의 없다시피했다. 논란점이 많은 제도였기 때문에 대부분의 재건축 단지가 재초환 중단을 기다리며 존버에 들어갔던것도 이 제도가 실제로 적용된 단지가 많지 않은 이유이다.
그러다가 2012년 연말에 재초환 시행을 일시 중단하는 재건축초과이익 환수에 관한 법률 개정안이 통과되면서 2013년부터 2017년까지 5년간은 재초환 제도가 일시 중단되었다. 이 때 한국 아파트들이 대거 재건축 사업에 뛰어들게 되었으며 서울시내 곳곳에 신규 아파트가 공급되기 시작되었다. 그러다가 문재인 정부에서 2017년 8.2 부동산 대책을 통해 5년간 시행 중단된 일몰기한이 종료됨에 따라 부동산 규제책의 일환으로 재초환 중단 재연장 없이 재초환 제도 부활을 선언했고, 2018년 1월 1일부로 부활하였다.[6]
문재인 정부는 2020년 8.4 부동산 대책을 통해 공급대책을 발표했는데, 공공재개발 및 공공재건축에 대해 초과이익의 무려 90%를 환수하겠다고 했다. 때문에 강남3구, 여의도 등지의 재건축 조합들은 공공재건축을 거들떠보지도 않는 상황이다. 사실상 공급 없는 공급대책인 셈. #
이렇게 문재인 정부에서 재건축을 규제[7]하는 이유는 '서울 강남의 재건축 아파트가 집값 상승을 이끈다'는 믿음을 가지고 있기 때문인데, 이는 아무런 근거 없는 믿음으로 오히려 비재건축 단지가 더 집값 상승에 영향을 준다.[8] 이는 2020년 9월 21일 서울대학교 환경대학원 도시계획학 연구팀(이동훈, 장석길, 김태형)의 '재건축 초과이익의 적정성 및 재건축초과이익 환수제도 개선방안 연구'에 실린 분석이다. 보고서를 검수한 김태형 서울대 부교수는 "강남 재건축 아파트가 집값 불안을 야기한다는 재건축초과이익환수 제도의 도입배경이 타당한지를 규명하고자 분석을 진행했는데 그 근거가 없는 것으로 판단할 수 있다"며 "재건축 아파트와 비재건축 아파트 가격은 장기적 균형관계에 있었으며 재건축 진행 아파트에서만 발생하는 초과적 가격상승분은 존재하지 않는 것으로 나타났다"고 연구 결론을 설명했다. #
2020년 9월 반포주공1단지 3주구 재건축조합이 무려 가구당 4억 200만원, 총 5965억 6844만원의 부담금을 통보받아 세금폭탄이 떨어졌다. 이는 재초환 시행 이후 가장 높은 금액으로, 종전에는 반포 현대아파트가 가구당 1억 3568억원, 총 108억 5500만원으로 가장 높았다. # #
2021년 12월 성동구 성수동 장미아파트가 가구당 4억 7천7백만원의 부담금을 통보받아 재초환 부담금 역대 최고 금액을 경신했다.#
2022년 7월 용산구 이촌동 한강맨션이 가구당 7억 7천만원의 부담금을 통보받아 재초환 부담금 역대 최고 금액을 경신했다.#
2022년 9월 정부에서 발표한 <재건축 부담금 합리화 방안>에 따르면, 재건축부담금 면제 금액이 3000만원에서 1억원으로 대폭 확대되며, 누진구간도 2000만원 단위에서 7000만원 단위로 확대된다. 여기에 1가구 1주택 장기보유자는 추가 감면 대상이 된다. 해당 내용을 담은 <재건축초과이익 환수에 관한 법률> 개정안은 11월 김정재 국민의힘 의원이 대표발의했다. 부담금 부과기준을 조정하는 법 개정안은 2006년 제도 도입 이후 16년 만에 처음이다. #
법률이 개정되어야 해서 더불어민주당의 동의가 필요하긴 하지만, 부담금 완화 방안에 대해 재건축 조합들은 환영하는 반응이며, 전문가들도 정비사업 활성화를 촉진할 것이라며 긍정적인 평가를 보냈다. 여기서 더 나아가 제도 자체의 폐지도 검토해야 한다는 목소리도 나왔다. # #
국회 국토교통위원회에서의 논의는 계속 미뤄지다가 전세사기 특별법이 통과된 2023년 5월 이후부터 논의가 시작되었다. 민주당 또한 부담금 감면 방향에는 동의하지만, 구체적인 안에 대해서는 정부여당과 입장이 엇갈린다. 민주당 의원들은 부과율 적용 기준 금액과 부과율 구간 금액을 정부·여당 안보다 낮춰야 한다는 입장으로, 이렇게 되면 정부·여당 안에 비해 부담금이 적게 줄어든다. #
여야 간 이견으로 인해 법안 통과는 계속 미뤄지다가, 2023년 11월 더불어민주당 의원총회에서 재건축초과이익환수제 완화 방침을 일부 수용하는 쪽으로 가닥을 잡으면서 급물살을 타게 되었다. #
그리고 2023년 11월 29일, 국회 국토교통위원회 법안소위에서 재건축초과이익 환수에 관한 법률 개정안이 통과되었다. # 이어 국회 국토교통위원회(11월 30일)와 국회 법제사법위원회(12월 7일)를 통과한 뒤에 # # 12월 8일 국회 본회의를 통과했다. 개정안은 공포 3개월 후 시행된다. #
개정안에는 부과 면제 구간을 3000만 원에서 8000만 원으로, 부과구간 단위를 2000만 원에서 5000만 원으로 상향하고, 20년 이상 재건축 아파트를 장기보유한 집주인에 대해서는 부담금의 최대 70%를 감면하는 내용이 포함되었다. 부과 면제 구간과 부과구간 단위는 정부안보다는 다소 후퇴하였고, 장기보유 1주택자 최대 감면율은 정부안보다 확대되었다. 이와 함께 ▲ 부담금 부과 개시 시점을 추진위 구성 승인일에서 조합설립 인가일로 조정하는 내용[9] ▲ 1세대 1주택 고령자는 담보제공 조건을 전제로 주택 처분 시점까지 납부 유예를 가능케 하는 내용 ▲ 임대주택 등을 국가 또는 지자체에 공급하는 경우 해당 주택의 매각비용을 초과이익 산정에서 제외하는 내용 등이 개정안에 포함되었다. # # # 그래픽 요약[10]
3. 헌법재판소 결정: 각하 / 합헌
2018년 1월 1일부로 재초환이 부활하자 아파트 재건축 단지들은 전면 반발하고 연합하여 헌법재판소에 헌법소원을 제기하였다. 그러나 헌법재판소는 재초환에 대한 본안 심리를 하지 않고 각하 처분을 했다. 기사2019년 12월 27일 헌법재판소는 본안 판단이 들어간 재건축 초과이익 환수제가 위헌이 아니라 합헌이라는 결정을 내렸다. 기사 헌법재판소 판결문
4. 논쟁
4.1. 옹호론
이 제도를 시행하는 가장 큰 목적은 재건축을 통하여 얻는 이득을 노린 부동산 투기를 차단하는 데 있다. 재건축을 한 번 할 때마다(1:1이 아니라고 할 때) 대부분 초과이익이 발생하게 되는데, 이 불로소득을 통해 투기자들은 자신의 재산을 어마어마하게 증식할 수 있다. 부동산 투기는 집값 상승의 주 요인으로 지적되는 것들 중 하나이며, 한국토지주택공사 직원 부동산 투기 사건 문서에서도 알 수 있듯이 부동산 투기에 대한 국민정서는 상당히 민감하다.또한 재건축을 하게 되면 해당 지역의 과밀 현상이 심해져 인근 기반시설에 대한 수요 증가로 인프라 과밀 문제가 커질 수 있다. 늘어나는 인구에 맞춰 인프라의 확충도 필요해지게 되기 때문에 이 비용을 재건축 아파트로부터 충당하는 것은 지극히 정당하다. 과천시 주민들이 정부과천청사 일대에 주택을 건설하겠다는 계획에 반대한 이유 중 하나도 인프라 과밀을 우려한 것이다.
또한 부동산 가격의 상승은 공공이 기여한 각종 인프라(도로, 철도, 관공서)로 기인한 것이 사실이므로 토지 가격 상승의 열매가 모두 부동산 주인의 것이라는 시각은 매우 잘못된 주장이다. 용적률이 기존보다 많이 상향될수록 조합원들의 이익은 커지는데 용적률이 늘어난다는 것은 공공이 토지를 새로 만들어 제공한다는 것과 같다. 용적률 상향의 이익을 조합원이 오롯이 차지하면 이는 정부가 만든 땅을 소수의 개인에게 무상으로 불하하는 것과 같은 결과가 된다. 그러므로 공공의 결정으로 용적률을 상향하면 그만큼의 이익은 공공의 몫으로 돌리는 것이 정당하다.
4.2. 비판론
재건축을 하면 초과이익을 얻는다는 건 재건축의 프로세스를 모르기 때문에 나오는 말이다. 강남 집값이 비싼 건 땅이 비싸서지 건물이 비싸서가 아니다. 재건축을 하면 환급금이 나오는 건, 같은 땅에 들어가는 세대수가 늘어서 대지지분이 줄어들었기 때문이지 무슨 도깨비 방망이로 없는 돈을 찍어낸 게 아니다. 층수가 높아진 만큼, 재건축 후에 입주민 1명이 가진 대지지분은 기존의 절반 미만이 되며 고층일수록 줄어든다. 즉 가진 땅을 팔아서 돈으로 바꾼 것이나 마찬가지인데, 이것에 대해 거래세 외에 또 다른 명목을 들어 환수하는 것은 재산권 침해의 소지가 크다.재건축으로 얻은 이익(이조차도 미실현이익이다)이 범죄처럼 부당하게 얻은 것이 아닐 뿐더러, 집 새로 짓는 건 전적으로 조합원과 건설사에서 한 것이지 국가가 보태준 것은 전혀 없다. 개발에 따른 이익 중 일부가 공공의 것이라는 논리도 매우 빈약한 것인데, 재건축을 위한 인허가 과정에서 상당량의 토지와 시설물을 기부채납하며 교통/소방/안전분담금을 주무관청에 별도로 납부한다. 거기에 집값이 올라 이익이 생기면 부담금을 내지만, 반대로 집값이 내려 손해를 보면 정부에서 손실보상을 해주는 것도 아니다. 국가가 세금을 뜯으려고 재건축이익을 갈취하는 것을 합리화하기 위해 환수라는 단어를 쓰는 것이며, 기존의 프로세스와 중복되는 징수라 명백하게 문제삼을 만한 제도이나 부동산 이익에 대한 국민 정서 때문에 아직 유지가 가능한 것이다.
그리고 재건축은 향후 10년을 내다보는 사업인 만큼, 정권 교체, 재건축 정책 변화, 주택 가격 변화 등 많은 변수가 있을 수 있으니 급하게 진행하지 말고 주변 상황을 지켜보고 하자며 반대하는 의견도 있다. 특히 나이가 많은 조합원들은 직장에서 은퇴하여 연금을 제외하면 일정한 수입이 없기 때문에 부담금을 내는 것을 꺼리는 경우도 많다.
게다가 재건축 사업을 하면 조합원 건설사에 부담해야 하는 조합원 추가 부담금(전체 재건축 사업비 - 일반분양 이익)도 생긴다. 분양가상한제가 적용되면 일반분양 이익이 적어지게 되는데, 그렇게 되면 조합원 추가 부담금이 커질 수밖에 없다. 그런데 이러한 상황에서 수 억원의 부담금까지 납부하게 되면 조합원이 부담해야 하는 금액이 더욱 커지게 되며, 결국 조합원 입장에서는 남는 게 없으니 재건축 사업을 추진할 이유가 없어지는 것이다.
또한 기본적으로 "초과이익을 환수한다"라는 개념 자체가 회계적으로도 황당한 개념이다. 기업 회계적으로 받아들여지는 조세 대상 이익이라는 것은 통상 매출이 있고 여기에 매출 원가 및 판관비를 제외한 세전 이익에 부과되어야 할텐데, 본 제도에서 말하는 "초과이익" 계산법은 "매출"에 준한다고 볼 수 있는 주택 매각 이전에 가상적으로 발생한 시세 차익에 대해 부과되는, 그 어떠한 일반적으로 통용되는 회계적 원칙이나 관행에도 없는 그야말로 정부가 새로 정의한 개념에 기초해 환수가 이루어진다. 따라서 본 제도는 "초과이익"의 정의가 무엇이며 그 규모는 어떻게 측정할 것이냐에 대한 합의조차 이루어지지 않은 가장 기본적인 내용부터 부실한 제도라고 볼 수 있다.
그리고 양도소득세와도 겹치는 이중과세이기도 하다. 구축을 재건축해서 발생한 차익은 실제로 집을 매각하기 전까지는 실현되지 않은 손익이며, 설사 시세 상승이 발생하였더라도 이는 어차피 양도세를 통해 집을 매각하는 시점에 실제로 발생한 이익에 대해 과세되는 것이 기본이다.
사회적 비용을 충당한다는 측면에서도 본 제도는 불합리하다. 통상 재건축은 200% 내외의 구축 용적률을 300% 수준으로 올리며 토지의 25~30% 가량을 이미 정부에서 기부채납 형태로 뜯어간다. 예컨대 100평 땅 위에 200평짜리 구축 아파트(200평/100평=200% 용적률)를 재건축 하게 되면, 이 중 땅 25평은 정부에 주고 남은 75평 땅에 225평 아파트(75평x300%용적률=225평)를 올리는 형태가 보편적인 재건축의 특성을 감안해보면, 이미 기부채납 형태로 막대한 수준의 토지가 공공 용도로 수용되었는데 추가로 재건축이라는 이유만으로 회계적으로나 조세 형평성 측면으로나 모호한 개념인 초과이익을 환수한다는 것은 비합리적인 측면이 다분하다. 그리고 대규모 단지는 재건축 단계에서 이미 도로 설치 등의 제반비용을 부담하며, 입주 시점에서 경우에 따라 해당 지자체에 취득세도 납부해야 한다. 이후 도로 유지보수 등은 기존대비 증가된 재산세라는 보유세를 통해 충당된다.
위의 옹호론에는 사회적 비용 충당을 위해 제도를 시행한다고 적혀있으나, 이는 이미 기부채납 등의 다른 제도를 통해 보완되고 있고 보완할 수 있는 문제이다.
결국 큰 틀에서 본 제도는 집값 상승을 막기 위해 당장의 단기적 효과는 달성할 수 있으나, 중장기적으로는 재건축 사업의 경제성을 크게 악화시켜 도심 노후화를 가속시키고 결국 도심지에서의 신규 주택 공급을 차단함으로써 오히려 더 큰 폭으로 집값이 오르게 하는 부작용을 초래하는 구조라고 볼 수 있다.
5. 영향
이러한 제도 때문에 재건축을 하는 아파트들은 세대수 증가 없이 건물만 다시 짓고 대신 고급화 시키는 1대1 방식을 채택하기도 한다. 어차피 세대수를 늘려봤자 격만 떨어지고 오히려 건축비를 내고 1대1 재건축을 하는 게 세금이 적게 떼이고 세대수를 확장해봤자 1대 1보다 못하거나 심지어는 손해를 보는 일이 다반사라는 시각에서 비롯된 결정이다. 대표적인 1:1 재건축 단지로 래미안 첼리투스가 있다.하지만 사회적, 경제적인 측면에서 1:1 재건축은 바람직하지 않다. 장기적으로 주택 공급을 축소시켜 집값 상승을 심화시키기 때문. 특히 재건축을 희망하는 단지들은 강남, 목동, 여의도 등 사람들이 선호하는 요지에 집중되어 있는데, 이들 단지가 각종 규제로 인해 1:1 재건축을 해버리면 해당 지역들에 새로운 사람들이 더 들어오기 힘들어지고 기존에 살던 사람들만 계속 살게 된다. 이는 결국 요지의 아파트 가격을 더욱 증가시켜 결과적으로 신축효과가 떨어지면 가격이 하락하는 경기도로 갈수밖에 없게된다.
또한 아파트 리모델링에 적극적으로 나서려는 움직임도 포착되고 있다. 리모델링의 경우 재건축초과이익환수제의 적용을 받지 않으면서 아파트단지를 고급화할 수 있다는 장점이 있기 때문이다. 다만 기존 건축 배치를 유지해야해서 한국 사람들이 선호하지 않는 구조가 양산된다는 단점이 있다. 또한 세대수가 30가구 이상 증가하게 되면 분양가 상한제 대상이 되어서 수익률이 급감하게 된다.
박원순시장과 더불어민주당의 집권 이후 서울이 얼마나 늙어가는 지를 연도별로 지표화했다.
2020년 서울 아파트의 평균 연식은 20.9년으로, 전국에서 가장 노후한 것으로 나타났다.#
2021년 서울 아파트의 평균 연식은 21.2년으로 국내 대도시 최고 수준을 달렸다.#
[1] 참여정부 임기 중인 2006년 제도 도입 때부터 2023년 법 개정 전까지 17년간 기준이 그대로였다.[2] 2023년 12월 8일 여야 합의로 개정안이 국회 본회의를 통과했고, 공포 3개월 뒤부터 시행된다. 당초 윤석열 정부와 국민의힘은 이것보다 더 완화하려 했으며, 더불어민주당은 완화 방향에는 동의했지만 정부안에 대해서는 완화 폭이 너무 크다며 반대했다. 1년 넘게 논의된 끝에 다수 의석을 차지한 민주당안이 통과되었다.[3] 6년 이상 : 10%
7년 이상 : 20%
8년 이상 : 30%
9년 이상 : 40%
10년 이상 : 50%
15년 이상 : 60%
20년 이상 : 70%[4] 단 산하에 기초자치단체가 없는 세종특별자치시와 제주특별자치도의 경우는 지방자치단체가 50%를 가져간다.[5] 공교롭게도 문재인 정부에서도 비슷한 현상이 그대로 이어지고 있다.[6] 재초환은 2018년 1월 1일부터 관리처분계획을 신청한 재건축 단지에 적용된다.[7] 재초환 외에도 안전진단 규제 강화, 분양가 상한제 등으로 재건축을 억제하고 있다.[8] 만에하나 재건축이 정말로 서울 전역의 주택가격을 들썩들썩하게 만드는 원인이라고 가정을 하더라도 서울같은 지역은 재건축같은 정비사업이 아니면 공급이 힘든지역이다. 가격이 뛰면 뛸수록 공급이 더 필요한데 되려 불안해질때마다 규제강도가 더 해진다한들 공급은 규제강도가 강해지면 더 줄어들면 줄어들지 늘지않는다. 이 시점에서도 공급이 늘어난다는건 재초환 등의 규제를 안고도 수익이 날 정도로 가격을 올려받을 수 있는 시기밖에없다. 그리고 공급이없으니 주택의 희소성은 더 올라가는것이고 공급을 주겠다는 시그널도 없으니 일종의 패닉바잉사태가 일어나기도하며 이것이 바로 거품을 형성할 수 있는 위험한 시발점이다. 주택은 필수재라서 공급이 부족하다면 투기성이 짙은 상품보다 적정가격을 정하기가 힘든 상품이다.[9] 이와 같이 부과 개시 시점이 늦어지면, 시세 상승을 전제할 경우 재건축초과이익 측정액이 줄어드는 효과가 있다. 물론 시세가 그대로이거나 하락하면 조정하든 말든 재건축초과이익 자체가 부존재한다.[10] 그래픽에서 잘못 그려진 부분이 있는데, 15년~20년 거주자는 50%가 아닌 60%의 부담금 감면율을 적용받는다.
7년 이상 : 20%
8년 이상 : 30%
9년 이상 : 40%
10년 이상 : 50%
15년 이상 : 60%
20년 이상 : 70%[4] 단 산하에 기초자치단체가 없는 세종특별자치시와 제주특별자치도의 경우는 지방자치단체가 50%를 가져간다.[5] 공교롭게도 문재인 정부에서도 비슷한 현상이 그대로 이어지고 있다.[6] 재초환은 2018년 1월 1일부터 관리처분계획을 신청한 재건축 단지에 적용된다.[7] 재초환 외에도 안전진단 규제 강화, 분양가 상한제 등으로 재건축을 억제하고 있다.[8] 만에하나 재건축이 정말로 서울 전역의 주택가격을 들썩들썩하게 만드는 원인이라고 가정을 하더라도 서울같은 지역은 재건축같은 정비사업이 아니면 공급이 힘든지역이다. 가격이 뛰면 뛸수록 공급이 더 필요한데 되려 불안해질때마다 규제강도가 더 해진다한들 공급은 규제강도가 강해지면 더 줄어들면 줄어들지 늘지않는다. 이 시점에서도 공급이 늘어난다는건 재초환 등의 규제를 안고도 수익이 날 정도로 가격을 올려받을 수 있는 시기밖에없다. 그리고 공급이없으니 주택의 희소성은 더 올라가는것이고 공급을 주겠다는 시그널도 없으니 일종의 패닉바잉사태가 일어나기도하며 이것이 바로 거품을 형성할 수 있는 위험한 시발점이다. 주택은 필수재라서 공급이 부족하다면 투기성이 짙은 상품보다 적정가격을 정하기가 힘든 상품이다.[9] 이와 같이 부과 개시 시점이 늦어지면, 시세 상승을 전제할 경우 재건축초과이익 측정액이 줄어드는 효과가 있다. 물론 시세가 그대로이거나 하락하면 조정하든 말든 재건축초과이익 자체가 부존재한다.[10] 그래픽에서 잘못 그려진 부분이 있는데, 15년~20년 거주자는 50%가 아닌 60%의 부담금 감면율을 적용받는다.