최근 수정 시각 : 2024-11-04 15:46:25

의원내각제

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1. 개요2. 명칭 및 어원3. 기원4. 종류
4.1. 군주제와 공화제4.2. 웨스트민스터식과 서유럽식
4.2.1. 웨스트민스터식4.2.2. 서유럽식
4.3. 정부수반 및 장관 선출 방식
5. 특징
5.1. 책임정부5.2. 연립정부5.3. 권력의 분산과 집중
6. 장점
6.1. 책임정부로서의 장점6.2. 매끄러운 국정운영6.3. 국정의 책임 소재(所在)가 명확6.4. 정치적 대화와 타협의 활성화6.5. 다양한 세력의 국정 참여 활성화6.6. 장관 권력의 민주적 정당성 확보6.7. 민주정치에 상대적으로 용이함6.8. 정당 정치와의 궁합이 잘 맞음6.9. 행정부와 사법부의 독립이 쉬워짐
7. 단점과 그 대책
7.1. 정부 구성 실패의 위험
7.1.1. 해결 방안
7.2. 행정부 견제의 어려움
7.2.1. 해결 방안
7.3. 총리의 간접 선출과 관련된 문제
7.3.1. 해결 방안
7.4. 불안정성과 의회 해산 제도 악용
7.4.1. 해결 방안
7.5. 장관 인사의 전문성과 인재 풀(pool)의 제약
7.5.1. 해결 방안
8. 채택 국가
8.1. 입헌군주제 - 의원내각제8.2. 의회공화제 - 의원내각제
9. 지방정부와 의원내각제10. 대한민국의 의원내각제 담론

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1. 개요

議院內閣制 / Parliamentary system / Parliamentary democracy

의원내각제는 의회의 다수 의석 정당 또는 그 연합이 행정부 구성권을 가지며 의회에 책임을 지는 정치 제도이다. 대통령제와 더불어 현대 민주주의 국가의 대표적인 정부 형태다.[1]

2. 명칭 및 어원

의원내각제는 이 제도의 기원인 영국이나 영연방 국가의 시스템이나 개념이 아닌 일본의 의원내각제를 그대로 수입하면서 일본어의 議院内閣制를 차용하였다. '의회제', 의회민주제', '의회중심제', '의회정부제', '내각책임제', '내각제'라고도 부른다. 이들 용어 중 원어인 영어 Parliamentary system에서 '의회에 의해 정부를 구성한다'는 점을 주목한 어휘인 의회제(議會制)라는 명칭이 가장 정확한 번역이다.

이 제도는 영국에서 시작했으므로 이 제도를 지칭하는 명칭의 원어는 당연히 영어로서, Parliamentary system라고 부른다. 한국어 의원내각제는 시초 국가인 영국을 포함하여 해당 제도를 채택하고 있는 대부분의 나라에서 내각의 각료(총리, 장관)가 되려면 먼저 선거를 통해 의원으로 선출되어야만 하는 절차가 존재하는 것에서 기인한 것[2]이다. 그리고 이 제도에서 정부는 이른바 책임정부(Responsible government)의 원칙[3]하에 운영되기 때문에, '내각책임제'라 부르기도 한다. 한국에선 의원내각제와 내각책임제, 또는 그냥 줄여서 내각제라고 부르기도 한다.

3. 기원

의원내각제(의회제)의 시초는 영국이다. 이 제도는 영국에서 17세기 시민 혁명 이후 태어난 웨스트민스터식 의회제도에 기원을 두고 있으나, 이후 여러 나라에서 이 제도를 도입하고, 자기들 나라의 나름의 사정에 맞추어 변형하여 사용하다보니, 세부적으로는 매우 다양한 형태가 생겨나게 되었다.

1714년, 영국에서 자식이 없던 앤 여왕이 사망하고, 왕위 계승법에 따라 독일 하노버의 선제후인 조지 1세가 영국의 왕위에 오르게 된다.[4] 그런데 신임 국왕이 독일 출신이라 영어를 할 줄 몰랐고[5], 노령이라서 국가 통치에 많은 어려움을 겪게 된다. 게다가 마지못해 계승한 왕위라서 (영국)정치에 별 관심도 없었고, 의회에 나가는 것도 좋아하지 않았다.[6]

그렇게 지내다가 1720년에 사우스 시 버블 붕괴사건이 일어나게 되는데, 이 사건에 정부의 고위 관리들이 연계되어 있었다는 사실이 밝혀지면서 혼란은 더욱 심해졌다. 당시 재정 전문가 로버트 월폴은 조지 1세의 명으로 사태 수습에 나서게 되는데, 어느 정도 혼란이 수습이 되면서 조지 1세는 월폴을 신뢰하게 되고, 어차피 흥미가 없었던 정권을 아예 월폴에게 맡기게 된다. 현재의 영국 총리의 공식 직함 중 제1대장경(First Lord of the Treasury)이 아직도 남아있는 이유는 여기에 있다.

이리하여 1721년에 로버트 월폴은 조지 1세의 신임에 따라 전권을 가지고 왕을 대신하여 장관회의를 실질적인 행정을 담당하는 내각으로 전환하게 되는데, 이것이 영국식 의원내각제의 본격적인 시작이다. 또한, 월폴은 의회에서 다수당의 당수이자 내각의 장으로써 수상이 되었고, 영국의 초대 수상이 된다. 그 결과, 수상과 내각은 의회에 대해 정치적 책임을 부담하게 되었고, 국왕은 정치에 대한 실질적인 권한을 내어준 채 명목상의 왕으로만 존재하게 된다.

4. 종류

4.1. 군주제와 공화제

내각제 국가들은 국가원수가 세습식 군주(입헌군주제)인 곳과 선출식 대통령(공화제)인 곳으로 나뉜다. 또한 후자는 대통령을 직접 선거로 뽑는 곳과 간접 선거로 뽑는 곳으로 나뉜다.[7]

공화국 국가들 중에는 대통령제를 채택한 곳[8]도 있고, 내각제를 채택한 곳[9]도 있지만, 입헌군주제 국가들은 내각제를 절대적으로 선호하는 경향이 있다. 군주의 역할을 '나라의 대표자' 형태로 제한하고, 행정권을 의회에서 선출한 총리와 내각이 차지하는 형태를 통해 민주정과 군주제를 조화시킬 수 있기 때문.

4.2. 웨스트민스터식과 서유럽식

의원내각제(의회제)는 우선 크게 웨스트민스터식과 서유럽식으로 구분된다. 양원제인 경우는 보통 국민투표로 선출된 원(대부분 하원)에서 총리를 선출하고, 하원과 상원에서 장관을 임명한다. 물론 의원내각제 운영하는 국가들 중에 단원제 국가들도 많다.

4.2.1. 웨스트민스터식

파일:attachment/웨스트민스터 궁전/20110208002735_0.jpg

웨스트민스터식 의원내각제는 주로 영연방 국가들에서 볼 수 있는 형태로, 대표적인 국가로는 영국과 캐나다, 호주, 뉴질랜드, 인도 등이 있다.[10] 웨스트민스터라는 용어는 영국의 가장 중심적인 정치기구인 의회가 위치하고 있는 웨스트민스터 궁전에서 따왔다.

웨스트민스터식은 총회와 그곳에서 즉흥적이고 즉각적인 토론과 논쟁을 중요시하며, 산하위원회의 중요성은 떨어지는 편이다. 따라서 의회의 자리배치를 여야가 서로 마주 보게끔 만들어 놓았다. 영연방 국가들에서 주로 볼 수 있다는 점에서 볼 수 있듯이 대부분이 입헌군주제 국가들이다. 이곳의 총리는 대체로 Prime Minister, Premier 또는 First Minister로 불린다.

4.2.2. 서유럽식

파일:attachment/독일 국회의사당/in.jpg

서유럽식 의원내각제는 웨스트민스터식과 달리 합의된 토론(합의제 민주주의)을 중시하며, 의회의 좌석 배치가 반원형으로 생겼다.[11] 서유럽식 의원내각제는 총회보다 산하위원회를 더 중요시한다. 대표적인 서유럽식 의원내각제 국가로는 독일과 스페인, 스웨덴 등이 있다.

이곳의 총리는 흔히 영어 번역으로 Prime Minister로 사용하고 있지만, 자국어로는 President of the Government(Presidente del Gobierno[12] 등), Chancellor(Kanzler[13]), Minister of the State(Statsminister[14]), Minister-President[15] 등의 표현이 일반적이다. 참고로 스웨덴과 네덜란드는 이원제(Dualism)가 있는데, 해당 국가들에서는 내각의 장관으로 임명되면 국회의원직에서 사직해야 한다.[16] 이들은 의회에 참석해 토론도 하고 질의응답도 하지만 법안 표결권은 없다.

4.3. 정부수반 및 장관 선출 방식

의원내각제(의회제) 국가에서 각 정당들은 보통 총선 전, '우리 당이 집권한다면, 이런 사람들로 내각을 꾸리겠다[17]'는 계획, 이른바 그림자 내각(Shadow Cabinet) 명단을 발표한다. 그리고 실제로 집권에 성공한 경우, 미리 발표한 계획(예비 내각 명단)대로 내각을 구성하게 된다.[18]

물론 의회 신임투표나 국가원수의 임명 등 헌법에서 정한 각종 절차는 단순 형식에 불과한 것이라도 반드시 거쳐야 한다. 이러한 절차는 구체적으로 총리 등 행정부 수반과 각 부처의 장·차관 등 각료를 선출하는 방식과[19] 함께 이렇게 선출된 행정부 수반과 각료에 대해 국회의 적극적 동의가 필요한 것인지, 또는 단순히 의회가 반대하지만 않으면 되는 것인지에 따라 다음과 같이 분류할 수 있다.
  • 국가원수(군주 또는 대통령)가 원내 과반 의석을 가진 당의 대표를 총리로 임명
    그리스가 이러하다. 다만, 어떤 당도 원내 과반 의석을 가지지 못할 경우에는 원내 1당이 다른 정당들과 협상을 해 3일 이내에 의회 신임투표로 총리를 선출해야 한다. 3일이 초과될 경우 원내 2당에게 협상의 기회가 돌아가며 마찬가지로 3일의 기한을 준다. 그래도 안 되면 원내 3당, 원내 4당순으로 쭈욱 내려간다. 그래도 안 되면 재총선.
  • 국가원수(군주 또는 대통령)가 총리 후보를 지명하여 의회의 신임투표를 받아 총리로 임명
    스페인은 국왕이 의원 중 총리 후보를 지명하면 의회의 신임투표를 거쳐 총리로 선출한다. 독일도 헌법(기본법)에 의하면 대통령이 총리 후보를 지명하고 의회의 승인을 받는 제도이다. 하지만 실질적으론 두 국가 모두 국가원수가 총선에서 승리한 원내 1당의 대표를 자연스럽게 총리 후보로 지명하는 게 관례이다. 만약 의회에서 국가원수가 지명한 후보를 반대할 경우에는 의회가 직접 다른 총리 후보를 지명하고 선출할 수 있다. 대한민국 제2공화국도 이런 방식이었다.

그 밖에 이스라엘에서 총리직선제를 예전에 시도했다가 폐지한 바 있다. 이는 국민이 의원 중 한 명을 총리로 지명하는 방식이다. 이스라엘은 이 제도를 설계할 때 정당 간 합의 없이도 소수당 의원이 총리로 선출되는 것을 허용하는 치명적인 실수를 저지르는 바람에 정치가 아수라장이 되는[27] 역효과를 낳아 10여년 만에 없던 일이 되었다.[28]

그리고 이스라엘처럼 총리직선제를 도입하면 내각제적 요소가 많이 남아 있다 해도 그 자체로 이미 내각제라고 보기 힘들다. 총리직선제가 있던 시절 이스라엘의 정치 체제는 의회중심제도 아니고 대통령제도 아니고 이원집정부제도 아닌 완전히 별개의 시스템으로 취급된다. 이론상 총리직선제는 제도의 설계 형태에 따라 다양한 권력 구조를 만드는 것이 가능하므로 아예 대통령제와 비슷한 권력 구조를 만들 수도 있다.[29] 일본에서도 수상공선제라는 이름으로 총리직선제 도입 논의가 이뤄진 적이 있다.

5. 특징


대통령제에서는 국가원수 및 정부수반의 지위가 대통령이라는 한 사람에게 귀속되는 반면, 의원내각제에서는 일반적으로 국가원수와 정부수반이 서로 다른 인물이다. 따라서 국가원수의 권한[30]과 행정부 수반의 권한이 서로 다른 2인에게로 분산되어 있다. 즉, 전자의 권한은 대통령(공화제인 경우) 또는 군주(입헌군주제인 경우)가 가지고, 후자의 권한은 총리가 가진다. 한편 정부수반인 총리는 의회에서 선출[31]하며, 총리는 의회에 대하여 국정의 책임을 지는데, 이를 다른 말로 '정부의 성립과 존속이 의회의 신임 여부에 달려 있다.'고 표현한다.[32]

대통령제는 선거를 통해 구성된 기관이 대통령과 의회, 즉 두 곳이므로 민주적 정당성이 이원화되어 있다고 표현하는 반면, 내각제는 선거를 통해 구성된 기관이 의회 한 곳이므로 민주적 정당성이 일원화되어 있다고 표현한다. 이와 관련하여 행정부 수반에 대한 직선제와 간선제를 대통령중심제와 내각제의 차이라고 알고 있는 경우가 많은데, 이는 오해다.

물론 내각제는 국민 대표자들의 모임인 의회에서 행정부 수반을 선출하므로 명백히 간선제이지만, 대통령제 역시 간선제를 채택할 수 있고, 실제로 그렇게 하고 있는 나라들이 꽤 있다. 가령 대한민국도 과거엔 대통령 중심제면서 간선제로 대통령을 선출하였다. 미국도 형식적으로 보면 간선제다. 다만 대통령제에서 대통령 간선제를 채택할 경우, 의회에서 선출하는 것은 아니고, 따로 대통령 선출기구를 두게 된다.

5.1. 책임정부

내각제(의회제)에서는 의회가 신임투표를 통해 행정부 수반(총리)을 선출한다. 그런데 만약 총리가 의회의 신임에 반할 경우, 가령 국정 운영을 잘못한다든지 하면 의회는 내각불신임권을 행사해 총리를 해임할 수 있다. 그리고 그 경우 나머지 내각 구성원(장관)들도 일괄 사퇴한다. 이를 '총리가 의회에 대하여 책임을 진다'고 표현한다.

이처럼 내각제는 (정부의 임기가 보장되어 있는 대통령중심제와 달리) 정부의 성립과 존속이 의회의 신임 여부에 달려있고, 정부가 국정운영을 잘못하여 의회의 신임을 잃은 경우 의회가 그 책임을 즉각 물을 수 있기에 내각제의 정부는 책임정부라고 불린다. 이는 내각제의 핵심 특징이다.

5.2. 연립정부

내각제(의회제)에서는 의회의 다수파가 정부를 구성하는데, 단독으로 과반 의석을 얻은 정당이 없을 경우, 보통 둘 이상의 정당이 연합하여 과반 의석을 형성한 뒤 정부를 구성한다. 이를 연립정부, 줄여서 연정이라고 한다.

총선을 소선거구제로 치르는 게 아닌 한, 특히 완전히 비례대표제로 치르거나 연동형 비례대표제(독일식 선거제도)로 치르는 경우, 한 정당이 과반 의석을 차지하는 것은 극히 어려우므로, 각 정당들은 아예 선거 이전부터 연대해서 나오거나 어느 당과는 연정할 의사가 있다고 미리 표명하는 게 보통이다.

연정을 하게 되면 보통 연정합의서를 쓰는데, 이 과정에서 각 당은 자신들의 당론과 공약 중 무엇을 연립 내각에서 시행하고, 무엇을 뺄 것인지 협상한다. 이러한 합의 과정에서의 마찰을 줄이기 위해 보통은 이념적 성향이 유사한 당끼리 연립한다. 연립정부가 성립하면 연정에 참여하는 정당들 중 의석수가 가장 많은 정당에서 총리직을 맡는 게 보통이다. 각 부처 장관은 보통 의석수 비율에 맞추어서 분배하며, 특정 정당이 '우리는 반드시 이 부처의 장관직을 맡고 싶다'고 한다면 연정 협상을 통해 합의 및 조율한다.[33]

한편 의회의 의석 분포 상황상 어쩔 수 없거나, 국가에 위기가 닥쳤다든지 할 때에는 이념 성향상 서로 대척점에 있는 정당들 간에 연립정부를 구성하기도 하는데, 이를 대연정이라고 한다. 가령 독일처럼 우파인 기독민주당과 좌파인 사회민주당이 연정을 이루면 대연정이 되는 것이다. 전쟁과 같은 국가 비상사태에서는 압도적 다수를 바탕으로 국정을 안정적으로 운영하는 것이 중요하므로, 대연정의 일종으로 거국내각을 구성하는데, 대표적으로 영국에서 제2차 세계 대전 당시 윈스턴 처칠 내각은 제1당인 영국 보수당과 제2당인 영국 노동당이 모두 내각에 참여했다.

내각에는 참여하지는 않고, 총리 신임 투표에서는 찬성표를 던지고, 이후 출범한 내각이 제출하는 법안에 대해서는 사안에 따라 찬성 또는 반대하며, 내각이 제출하는 예산안에는 대체로 찬성하고, 혹시 야당이 내각에 대해 불신임안을 제출하면 반대하겠다는 약속을 하며, 다른 정당이 구성하는 내각의 성립과 존립을 지지해줄 수도 있는데 이를 신임 공급이라 한다.

5.3. 권력의 분산과 집중

대통령중심제는 국가원수의 권한과 행정부 수반의 권한을 대통령 1인이 모두 갖지만, 내각제는 국가원수의 권한과 행정부 수반의 권한이 서로 다른 2인에게로 분산되어 있다.

또한 내각제는 대통령중심제와 달리 연립정부가 흔한 편인데, 연립정부에서는 행정 권력이 여러 정당에게로 분산된다. 이 두 가지 점에서 내각제는 권력의 분산이라는 특징[34]이 있다. 반면 내각제는 아주 예외적인 경우를 제외하면 여대야소이기 때문에, 내각제의 집권 세력은 행정 권력과 입법 권력을 모두 갖는 셈이다. 이 점에서는 권력의 집중이라는 특징이 있다.

6. 장점

6.1. 책임정부로서의 장점

의원내각제 정부의 국정 운영 능력에 문제가 있다든지 해서 국민들이 정부를 지지하지 않게 된 경우, 상황에 신속하게 대응할 수 있다. 즉 정부 교체가 상대적으로 용이하다. 의회가 언제든지 내각에 대한 신임을 철회(내각불신임)할 수 있기 때문이다.

이에 반해 대통령제는 불신임제도가 없다. 대신 대통령에 대한 탄핵 제도를 두기도 하는데, 탄핵은 보통 법률적 책임에[35] 대해서만 발동할 수 있을 뿐, 정치적 책임에[36] 대해서는 발동할 수 없다. 그래서 대통령제에서는 지지율 하락이 탄핵 요건이 될 수 없다. 또한 탄핵을 위해서 법원[37] 또는 상원[38]의 최종 판단까지 거쳐야 하는 경우에는 탄핵이 되기까지 오래 시간이 걸려서 신속한 대응이 어렵다. 게다가 미국이나 브라질과 같은 곳은 대통령이 탄핵되더라도 부통령 등이 직무를 이어가기 때문에 정권교체가 된다고 보기가 어렵다.

하지만 내각제에서는 내각불신임으로 총리는 물론 내각 전체를 한꺼번에 날려버릴 수 있다. 따라서 대통령제에 비해 내각이 더욱 민심에 신경쓰고 즉각적으로 반응할 필요성이 생긴다. 그래서 총리의 지지율이 낮아지면 개각을 하거나 자진 사퇴를 하거나 불신임의 대상이 된다. 의회가 가지는 내각불신임권에 대응해 총리는 의회해산권을 가지는데, 의회가 민심과 괴리되어 있다고 판단할 경우, 의회를 해산하고 조기 총선을 치러 현재의 민심에 입각하여 의회를 다시 구성할 수도 있다. 즉, 내각제는 정부(총리)뿐만 아니라 의원의 임기도 보장되지 않고, 그때 그때 민심의 동향에 따라 언제든지 즉각 교체할 수 있다.

내각제의 내각불신임/의회해산 등 책임 정치를 위한 장치는 대륙법 국가에서 더욱 빛을 발할 수 있다. 같은 대통령제라도 영미법에서는 법원이 성문법에 얽매이지 않기 때문에 사법부가 대통령의 결정도 쉽게 뒤집는 등 대통령의 독단을 적극적으로 견제할 수 있지만, 대륙법에서는 사법부가 성문법에 엄격히 구속되기 때문에 대통령의 독단이나 독재를 견제하기 어렵고, 탄핵이나 기타 긴급 상황이 닥치면 결국 복잡하고, 시간이 오래 걸리는 초당적인 입법 절차를 거쳐야 한다.

반면 내각제(의회제)는 총리가 여당과 의회의 견제와 감시를 받으며, 특히 연립정권에서의 독재는 불가능에 가깝다. 신뢰를 잃은 총리는 곧바로 연정 붕괴나 내각/의원 해산, 당내 신임 투표 패배 및 전당대회 실시로 실권을 잃기 때문에 복잡한 입법적 절차를 거칠 필요도 없다.

6.2. 매끄러운 국정운영

내각제는 정부가 정책을 추진함에 있어 의회의 협력(입법, 예산 등)을 얻기가 용이하다. 내각제는 보통 과반 의석을 가진 세력이 정부를 구성[39]하기 때문이다. 따라서 여당이 선거에서 공약으로 내건 법안, 내각이 추진하는 법안, 당론으로 채택된 사항 등은 정말 신속하게 의회를 통과해 시행될 수 있다.

반면 대통령제는 여당이 반드시 원내 과반 정당이라는 보장이 없고, 여소야대인 경우 정부와 의회 간 대립과 갈등이 일어나기 쉽고, 둘 사이에 의견 불일치가 생기면 이른바 교착상태(deadlock)에 놓일 수 있다. 그런데 대통령제는 교착상태를 해결할 효율적 제도가 없다. 한국의 경우는 법제화해서 예산안을 어떻게든지 타결하도록 종용하지만 미국의 경우 셧다운이 생겨도 해결할 방안이 제한적이다.

내각제는 보통 여대야소이기 때문에 교착상태 자체가 거의 발생하지 않는다. 그럼에도 간혹 여당 일부 의원들이 내각과 견해를 달리할 경우엔 교착상태에 놓일 수도 있는데, 내각제는 교착상태를 종국적으로 해결할 수 있는 효율적 제도를 갖고 있다. 이 때 총리가 의회에 대해 "이 안건이 부결될 경우 사직하고 의회를 해산하겠다"는 플레비사이트를 하면 된다.

즉, 대화와 토론을 통해서도 교착상태가 도저히 해소되지 않으면 해당 의원들은 내각에 대한 지지를 거두고 불신임 투표를 추진하는 것이다. 불신임 투표가 통과되면 내각이 물러나고, 통과되지 않으면 내각이 힘을 얻게 된다. 그리하여 교착상태는 종국적으로 해결된다.

6.3. 국정의 책임 소재(所在)가 명확

내각제는 보통 과반 의석을 차지한 세력이 집권하므로, 특별한 경우가 아닌 한 여대야소가 된다. 따라서 소위 야당의 국정 발목 잡기는 어렵거나 불가능한 반면,[40] 국민의 선택을 받은 집권 세력은 자신들의 철학과 구체적 정책을 제대로 마음껏 국정에 구현할 수 있다.

이는 내각제의 집권 세력은 국정 운영에 실패했을 시 "야당 탓이다.", "야당의 국정 발목 잡기 때문이다.", "정부가 요구한 법안이나 예산안이 야당의 반대로 의회에서 통과되지 않았기 때문이다." 따위의 변명과 책임 떠넘기기를 할 수 없다는 뜻이기도 하다.[41] 따라서 내각제에서 집권 세력은 국정 운영에 실패했을 경우, 다음 총선에서 그 책임을 고스란히 짊어져야만 한다. 이처럼 내각제는 국정에 있어서 그 책임 소재(所在)를 분명히 할 수 있고, 그 결과 선거에 있어서 심판 기능을 활성화하는 등 책임 정치를 구현할 수 있다는 장점이 있다.

6.4. 정치적 대화와 타협의 활성화

대통령제는 승자독식(winner-takes-all) 원칙하에서 작동된다. 대통령 선거에서 오직 한 명의 후보자와 하나의 정당만이 승리하고, 나머지는 모두 기회를 잃는다. 즉 대통령제는 대통령 선거에서의 1등만이 행정 권력을 가지고, 2등 이하는 행정 권력을 전혀 갖지 못한다. 쉽게 말해 All or Nothing 게임이다. 또한 내각제와 달리 대통령제는 정부를 구성함에 있어 굳이 다른 정당과의 연합이나 정치적 타협을 할 필요도 없다.

따라서 대통령제에서의 각 정당들은 대선에서 1등이 아니면 의미가 없고, 그 결과 다음 대선 때까지 각 정당들 간에 '너 죽고, 나 살자' 식의 극한 대결이 펼쳐지는 게 보통이다. 특히 야당은 대통령 임기 내내 현 정부가 망하길 바라며, 사실상 반정부 투쟁에 나서고, 사사건건 정략적인 국정 발목잡기를 하는 것이 보통이다.

반면 내각제에서는 어느 한 정당이 과반 의석을 차지하지 못하는 한[42] 승자독식은 어렵고, 다른 정당과 연합을 해야 정부를 구성할 수 있다.[43] 보통은 비슷한 이념의 정당들끼리 연합하여 과반 의석을 이룬 뒤, 공동 정부를 구성한다. 심지어 의석 분포 상황상 필요한 경우에는 이념이 다른 정당들간에도 연정, 즉 이른바 대연정을 하기도 한다. 즉 연정이 일상화되어 있다. 그러므로 내각제에서 정권은 거의 반드시 협상 및 타협과 연관되어 있다.#

이처럼 내각제에서는 선거에서 1등이 되지 못했더라도, 행정 권력을 일정 부분 가질 수 있기 때문에, 다시 말해 상대 정당을 죽여야만 자신의 정당이 권력을 가질 수 있는 구조가 아니기 때문에, 대통령제에서와 달리 정당들 간에 "너 죽고, 나 살자"식의 극한대결은 펼쳐지지 않거나, 상대적으로 덜한 편이다.[44]

이처럼 내각제에서는 연정 등을 이유로 한 정당 간 협력은 매우 일반적인 것이고, 심지어 장려되는 것이기 때문에 국가나 특정 정당이 정말 막장 사태에 돌입한 것이 아닌 이상 정치인들이나 정당들이 서로를 원수지간으로 여기는 모습은 상대적으로 덜 하다. 심지어 소선거구 단순다수선거제로 의회를 선출하는 국가에서도 특정 정당이 과반 미만이 나와서 연립정부를 구성하는 일도 있고, 양원제가 있는 국가들은 상원의 법안 통과를 위해 야당과 협상도 해야 한다. 그렇기 때문에 정당 간 건설적인 경쟁과 교류가 일어날 수 있고, 이는 민주주의를 더욱 성숙하게 만들어주는 역할을 한다.

6.5. 다양한 세력의 국정 참여 활성화

상술했듯 내각제에서는 둘 이상의 정당들이 연립하여 집권(연정)하는 일이 많으므로, 연정에 참여하는 정당들의 숫자만큼 다양한 계층의 목소리가 국정에 대변될 수 있다. 가령 내각제 국가인 독일에서는 과거 사민당과 녹색당의 이른바 적-녹 연정이 있었는데, 이때 녹색당은 연정 덕분에 군소 정당임에도 불구하고 집권당이 되어 내각에 참여하여, 녹색당 지지 계층의 목소리를 국정에 대변할 수 있었다.

이처럼 연정이 상대적으로 활발하므로, 내각제는 다인종, 다문화, 다이념, 다종교 국가인 경우 더욱 더 빛을 발할 수 있다. 대통령제의 경우 권력을 대통령 한 사람에게 몰아주기 때문에, 대통령이 어떤 종교, 어떤 이념, 어떤 문화적 배경을 가졌는지, 어떤 인종인지에 따라 사회 내 타 종교/문화/인종/이념 집단에게 불리할 수도 있다.

내각제의 경우 권력이 국가원수와 행정수반에게로 분할되어 있고, 연립정부가 만들어지는 경우에는 상대적으로 보다 다양한 집단의 이익이 반영될 수 있다. 이 때문에 서로 대립되는 민족, 종교가 많은 국가들인 인도, 싱가포르, 레바논, 이스라엘, 이라크 등은 내각제를 채택하였다.

6.6. 장관 권력의 민주적 정당성 확보

내각제는 내각 구성원(총리 및 각 부 장관)들이 갖는 권력에 있어서 민주적 정당성이 확보된다. 특히 '장관 권력의 민주적 정당성 확보'라는 점은 대통령제와 비교해서 뚜렷히 대비되는 면이자 장점이다. 내각제에서는 총리를 포함하여 내각의 각료가 되기 위해서는 일단 선거에 출마하여 의원으로서 선출될 것을 요구한다.[45]

이는 국민에 의한 선거라는 절차를 통해서 국민들로부터 직접 검증을 받은 후, 국민으로부터 주권을 위임받은 자만이 내각의 각료가 되어 국가의 중요 권한을 행사할 수 있다는 사상에 입각한 것이다. 따라서 내각제에서 내각의 각료들은 모두 선거에 출마하여 당선된 이른바 선출된 권력들이다. 반면 대통령제는 대통령만 선출된 권력일 뿐, 내각의 나머지 구성원(장관)들은 선출되지 않은 권력들이어서 장관들이 갖는 권력에 있어서 민주적 정당성의 문제가 발생한다.[46]

또한, 의원내각제에서는 장관들이 의원이기 때문에 이들에게 일정 이상의 정치력과 의회정치에 대한 이해도를 기대할 수 있다는 점 역시 따라오는 장점 중 하나이다.

의원내각제의 이러한 특징은 총리가 장관을 임명함에 있어서 인사 풀(pool)의 제약이라는 단점으로도 작용하는 양날의 검인데, 그에 대해서는 아래 단점 문단을 참조.

6.7. 민주정치에 상대적으로 용이함

정치는 정치인들이 권력을 잡기 위해 벌이는 게임이다. 민주정치는 유권자의 선택에 따라 권력을 잡은 정당이 평화롭게 교체되는 제도이다.

제2차 세계 대전 이후 100여 개 이상의 신생국이 생겨났는데 이들은 한결같이 표면상으로는 민주 정치제도를 지향하였다. 그렇지만 어떠한 형태의 헌정을 선택하였든지 민주주의 발상지인 서구에 비교할 수 없는 형태로 변질된 경우가 많다. 권위주의 체제로 변화되는 과정은 카리스마 있는 인물을 정점으로 하는 특정 세력들이 권력을 독점해 정권 교체 가능성이 차단되는 경우가 많았다.

이런 이유로 보다 지도자에게 권력이 집중되기 쉬운 대통령제로 운용하였다. 가령 최근의 사례로는 튀르키예의 레제프 타이이프 에르도안이 헌법을 내각제에서 대통령 중심제로 바꾸어 집권에 이른 것을 들 수 있다. 그리고 필리핀, 라틴아메리카에서는 대통령제의 단점이 적용되어 장기 독재 문제가 생겼다.

대한민국의 제헌헌법 역시 본래 유진오 교수의 초안대로 의원내각제를 따를 예정이었으나, 당시 초대 국가원수로 유력시(사실상 확실시)되던 이승만이 대통령제를 채택하지 않으면 어떤 공직도 맡지 않겠다고 선언하는 바람에 결과적으로 대통령제를 채택하게 된 바 있다. 이후 이승만 대한민국 대통령 개인이 지닌 카리스마와 자유당의 성립을 계기로 권위주의 체제는 1987년까지 지속되었다. 이승만 이후에는 박정희, 전두환 등의 군부 정권이 집권했다. 이 시기의 한국 정치는 민주주의를 모색하고 형성해가는 학습의 기간으로 볼 수 있다.

하여간 내각제는 독재자들이 선호하지 않았던 체제로서, 대통령제에 비해 민주주의 체제가 정착될 가능성이 높다는 평가를 받는다. 가령 세계은행은 연구 보고서를 통해 '내각제는 대통령제에 비해 부패, 독재 등에 빠질 위험이 적다'고 발표하였다.#

그 이유는 대통령제는 국가원수의 권한과 행정부 수반의 권한이 1인(대통령)에게로 집중되어 있는 데 반해, 내각제는 2인에게로 분산되어 있는 점, 대통령제는 승자독식이어서 하나의 정당에 의한 단독정부 구성이 일반적인데, 내각제는 다수의 정당이 참여하는 연립정부 구성이 활발한 점,[47] 내각제는 내각불신임권이 있어 부패하거나 무능한 지도자를 축출하기 용이한 점 등이 꼽힌다. 실증적 연구 결과도 이를 뒷받침한다. 2차 대전 이후 독립한 국가들 중 2/3가량이 내각제를 채택했는데, 이들 국가의 대다수는 성공적으로 민주주의를 안착시켰다.

반면 2차 대전 이후 독립해 대통령제를 선택한 국가들 중 민주주의가 성공적으로 뿌리내린 곳은 대한민국과 대만 외에는 전무하다시피 하고, 대한민국도 40년 동안 대통령의 능력에 국정을 맡기는 권위주의 체제가 지속되다가 6월 항쟁으로 6.29 선언이 이루어져 완전한 민주주의 국가로 변모한 것이다.

대만 역시 국부천대 이후 장기간 장제스, 장징궈의 독재를 거쳐 리덩후이, 천수이볜으로 민주화 - 정권교체가 이루어지면서 민주주의로의 이행을 완료하기까지 50년 가량의 시간이 걸렸다. 미국, 우루과이, 키프로스 외에는 이런 사례가 거의 없다. 그마저도 우루과이 역시 군부독재로부터 자유롭지 않았다.

문재인 전 대통령은 국회의원 시절인 2012년 4월에는 의원내각제를 대통령제보다 높게 평가했다. "세계적 대세로 보더라도 민주주의가 발전된 대부분 나라들이 내각책임제를 하고 있으며, 권위주의적 행태, '제왕적 대통령' 뿐만 아니라 대통령 주변을 둘러싼 권력형 비리가 끊임없이 생긴다"고 현재의 제도를 비판하고 그 대안으로 내각제를 제시했었다.[48] 문재인 정부의 박상기 법무부장관도 "현행 대통령제는 미국을 제외하고는 대부분 독재국가의 정부 형태다."라고 평가했다.# #

실제로 세계의 수많은 나라들이 있지만 대통령제를 채택한 나라 중 정치적으로 선진적인 주요 국가는 미국뿐이다. 미국은 연방국가의 토대 위에서 각 주가 고도의 자치권을 지니고 있기에 대통령제를 채택해도 연방정부에 대한 견제와 균형이 이루어질 수 있고, 또 법조문에 엄격히 구속되는 성문법체계인 대륙법과 달리 불문법 체계인 영미법을 채택하고 있어서 사법부에 의한 행정부 및 입법부에 대한 견제가 용이하므로 다른 나라들과는 사정이 다르다. 그래서 제헌헌법의 초안을 만든 학자들부터 독일식 혹은 영국식 내각제를 채택하고자 했고, 대통령제를 고집하던 이승만에게 "대통령제는 미국에서만 제대로 작동되는 모델" 이라고 수없이 설득하였던 것이다. 실제로 미국 외 성공한 사례도 드물었다.

물론 내각제가 독재자의 출현을 무조건 막아주는 전가의 보도 같은 것은 결코 될 수 없다. 어디까지나 대통령중심제에 비해 독재자가 출현할 가능성이 상대적으로 적다는 것이지, 내각제만 도입하면 독재자의 출현을 근본적으로 막을 수 있다는 뜻이 아님에 주의할 필요가 있다.

당장 나치 독일만 보더라도 원래는 의원내각제로 작동하는 바이마르 공화국이었는데 아돌프 히틀러가 민주적인 방법으로 온 국민의 지지를 얻어 독재자가 됐다. 그리고 파키스탄 역시 진나, 줄피카르 알리 부토 - 베나지르 부토 부녀 이후에 페르베즈 무샤라프가 군부독재를 실시했다.[49]

내각제 국가의 경우도 제도를[50] 교묘하게 이용하면 언뜻 정상적으로 보이는 제도 하에서도 독재를 할 수 있다. 역사적으로도 전간기의 나치 독일이 유명하고, 냉전기 이후로도 싱가포르와[51] 말레이시아,[52] 부족 간 갈등이 그대로 나타나고 정국 불안이 생긴 파푸아뉴기니와 피지, 게리멘더링과 언론 통제를 남발해 집권 여당의 압도적 우위를 보장한 헝가리의 사례 등도 있다.

6.8. 정당 정치와의 궁합이 잘 맞음

현대 민주주의는 정당 정치, 즉 정당이 주체가 되고, 정당을 중심으로 이뤄지는 정치를 지향하는데[53], 내각제는 대통령제에 비해 정당 정치와 궁합이 잘 맞고, 정당 정치가 보다 활성화된다. 그리고 그러한 모습은 대통령제에서와 내각제에서 집권당의 위상 및 역할 차이에서 확연히 드러난다.

우선 대통령제에서는 "대통령이라는 특정인이 집권했다."고 말할 수는 있어도, "XX당이 집권했다.", "XX당 정부"라는 말을 하기엔 어색한 감이 있다. 왜냐하면 대통령제에서는 집권당 자체가 내각과 관련하여 특별히 따로 갖는 권한이 없기 때문이다.

반면 내각제에서는 집권당이 내각을 구성하는데, 보통 집권당의 당수가 총리가 되고, 집권당 소속 의원들이 내각의 각료가 된다. 따라서 내각(정부)과 집권당(여당)의 관계가 매우 밀접하고, 둘 사이의 일체성이 크다. 집권당이 곧 내각이고, 내각이 곧 집권당이라고 해도 과언이 아니다. 그러므로 집권당의 목표가 곧 내각의 국정 목표가 되고, 집권당의 정책이 곧 내각의 정책으로 연결되는 경우가 흔하다.

또한 내각제에서 집권당은 언제든지 총리를 해임하고, 내각을 교체할 수 있는 힘을 가진다. 왜냐하면 총리의 선출은 후보 캠프보다는 현역 의원 위주의 팀이 구성이 되고, 내각의 찬성 없이는 총리가 단독적으로 할 수 있는 방법이 없다. 그리고 내각제에서 의회는 내각 불신임권(총리 해임권)을 가지는데, 내각제는 보통 여대야소[54]이므로, 불신임권은 사실상 집권당이 갖는 것이나 마찬가지기 때문이다.

이런 이유로 내각제는 대통령제와 달리 특정인(총리)이 집권한 것임과 동시에 집권당이라는 정당 자체가 집권한 것이라고 당당히 말할 수 있다. 즉 내각제에서는 "XX당이 집권했다.", "XX당 정부"라는 표현이 전혀 어색하지 않다. 그 결과 내각제는 대통령제에 비해 정당이 주체 및 중심이 되는 정치, 즉 정당정치에 보다 더 가깝다고 할 수 있는 것이다.

6.9. 행정부와 사법부의 독립이 쉬워짐

사법부가 행정부를 적극적으로 견제하려면, '사법부의 행정부로부터의 독립'이 필요한데, 내각제는 대통령중심제와 달리 행정부 수반이 사법부 수장을 임명하지 않기 때문에, 사법부와 행정부의 관계가 상대적으로 더 독립적이다. 이를 자세히 설명하면 다음과 같다.

현재 거의 모든 국가의 헌법은 사법부 수장 임명권을 국가원수의 권한으로 규정하고 있다. 이것은 대통령제에서든, 내각제에서든, 이원집정부제에서든 같다. 그런데 대통령제는 대통령이 국가원수이자 동시에 행정부 수반이다. 그래서 대법관에 대한 추천권 및 지명권만 갖는 총리와 다르다. 따라서 대통령제에서 국가원수가 사법부 수장을 임명하는 것은 사실상 행정부 수반이 사법부 수장을 임명하는 것과 다름없다. 결국 행정부 수반과 친하거나 이념이 비슷한 사람, 또는 행정부 수반의 말을 잘 들을 만한 사람이 사법부 수장에 임명될 가능성이 높다. 그 결과, 사법부의 행정부에 대한 견제가 약화될 소지가 있다.[55]

반면 내각제는 국가원수와 행정부 수반이 분리되어 있다. 따라서 내각제에서는 행정부 수반이 사법부 수장을 임명하는 것과 다름없는 일은 일어나지 않는다. 따라서 내각제는 대통령제에 비해 행정부 수반과 사법부 수장 간 친밀도가 낮을 가능성이 높고, 이 점은 '사법부의 행정부로부터의 독립' 및 '사법부의 행정부에 대한 견제'에 긍정적인 요소로 작동한다.[56]

이론적으로는 이렇고, 내각제에서 국가원수의 사법부 수장 임명 권한은 국가원수 독자적으로 행사할 수 없고 행정부 수반의 영향을 받는 경우가 많아서 실제 사법부의 행정부/입법부 견제 효과는 국가마다 달라진다. 예를 들면 여러 내각제 국가에서는 사법부 수장을 국가원수가 임명하더라도 총리가 제청한 인물을 임명하도록 되어 있다.

국가원수는 정해진 법률에 따라 여기에 대해 거부권을 행사하여 견제를 놓을 수 있고, 거부권이 있기는 하나 관례적으로 행사할 수 없는 경우도 있으며, 일본처럼 그냥 총리가 정해준 대로 국가원수가 임명해야 하는 경우가 있다. 행정부에 대한 견제 효과라면 앞쪽으로 갈수록 훨씬 높을 것이다. 물론 인도처럼 사법부 구성원들이 알아서 사법부 수장을 제청하는 식으로 행정부가 아예 관여할 수 없게 한다면 행정부에 대한 견제 효과는 높을 것이다.

7. 단점과 그 대책

아래는 다른 체제와 비교하여 의원내각제의 단점 및 대책을 서술한 것이다. 다만 서술된 대책은 대부분 실행 시 그만큼 상술한 장점의 일부를 상쇄한다는 것에 유의해야 한다.

7.1. 정부 구성 실패의 위험

총선 결과 어느 정당도 단독으로 과반 의석을 확보하지 못한 경우, 각 정당들은 연립 정부 구성을 모색하게 되는데, 이를 위한 협상 과정이 항상 순조롭게 이루어지는 것만은 아니다. 여차하면 정부 구성이 오랜 기간 지연되어, 정국이 불안정해질 수 있다. 극단적 사례로 과거 벨기에의 경우를 들 수 있는데, 벨기에에서는 장장 541일 동안 연정 합의가 이루어지지 않아 무정부 상태였던 적이 있다.[57] 벨기에의 정치 위기 문서 참고.

한 국가에 립셋과 로칸이 말하는 균열이 두 개 이상인 경우도 여기에 해당된다. 균열은 이념 갈등, 언어 갈등, 종교 갈등, 지역 갈등 등이 있는데, 균열이 오직 하나라면 균열의 이쪽이든, 저쪽이든, 한쪽은 과반이 되게 되어 있다. 파이를 두 조각으로 자르면 정확히 반반이 아닌 이상 한쪽은 과반인 것과 비슷하다.

하지만 파이를 '+', 'ㅁ' 등의 모양으로 자르면 어느 쪽도 과반을 형성하지 못하는 경우가 생긴다. 그렇기 때문에 인종 간 다양성이 복잡한 지역의 경우 선거 제도 및 선거구 구성부터 복잡해진다는 문제점과 정부 구성에서의 문제점이 생긴다. 보통 더 중요한 균열을 위해 덜 중요한 균열을 무시하는 방식으로 연정이 이뤄지는데, 만약 어느 균열도 무시하지 못하겠다는 태도로 나오면 무정부 상태가 되는 것이다.

벨기에의 경우가 여기에 해당한다. 벨기에는 프랑스어 사용권과 네덜란드어 사용권이 대립하고, 좌우가 대립하는 정치 지형을 갖고 있다. 프랑스어권의 좌파 정당과 네덜란드어권의 좌파 정당이 연합하거나 프랑스어권의 좌파 정당과 프랑스어권의 우파 정당이 연합하는 식으로 하면 과반이 되겠지만, 이도저도 싫다고 해서 그렇게 된 것이다.

특히 선거 결과 군소 정당이 난립하게 된 경우엔 부득이 3개 이상의 여러 정당들이 연립 정부를 구성해야 하는 상황이 있을 수 있는데, 문제는 연정 구성을 위한 협상 파트너 숫자가 늘어나면 늘어날수록 보통 협상은 더 더디어지고 힘들어진다는 것이다.[58]

게다가 어렵사리 협상을 마무리지어 정부를 구성했더라도, 연정에 참여한 정당들 중 어느 정당이 어느 날 갑자기 연정 참여 철회를 선언해버리면 정부는 그 즉시 막을 내릴 수도 있어[59] 정부의 안정성이 취약할 수 있다.

그 외에도 선거 이후 연정 합의 해놓고도 갑자기 연정하기로 당을 배신하는 상황도 나올 수 있다. 이게 역풍이 불면 그 다음 선거에서 크게 몰락한다는 단점을 지니고 있어서 자주 쓰는 정치적 카드는 아니다.

게다가 의회 내 지분을 가진 군소정당이 만약 극우, 극좌나 기타 극단적인 사상을 가진 정당이라면 정국 불안은 더욱 가속화될 수 있다. 바이마르 공화국의 경우 나치당은 단독집권과 독재를 위해, 공산당은 '정국 혼란을 통해 민중이 각성해서 혁명이 일어나야 한다'며 좌파 내각이든 우파 내각이든 상관없이 다 해산에 찬성표를 던지는 트롤링을 해버렸다.

7.1.1. 해결 방안

일단 소선거구제 단순다수대표제를 채택할 때는 내각 협상에 대한 불안정이 발생할 가능성이 작아진다. 소선거구제 국가의 경우는 총선에서 과반을 차지하는 다수당이 명확하게 나오고 다수당의 대표가 총리가 되는 시스템이기 때문이다. 다만 이 경우 소선거구제 자체의 문제점은 차치하고라도 '다양한 세력의 국정 참여 보장'이라는 장점이 없어진다.

형식상 국가원수가 총리 임명에 전권을 가진 국가라면 원내 제1당이 과반이 아니더라도 제1당 대표를 그냥 총리로 임명해버릴 수도 있다. 불신임만 안 당하면 되는데, 개별 정치 이슈에 대해 야당과의 타협 여지가 있다면 야당도 단합해서 불신임을 날리지는 않는다.

비례대표제(전국단위 혹은 권역별)를 채택한 서유럽 국가의 경우 연립정부 형성이 사실상 필수가 되고 있다. 이럴 때 의석을 배분받기 위한 최소 요구 조건인 봉쇄조항을 도입한다. 독일의 경우 나치 시절의 폐해를 방지하기 위해 정당이 비례대표 의석을 할당받기 위해선 지역구에서 3명 이상의 당선자를 배출하거나 정당 투표에서 전국 득표율 5%를 넘겨야만 한다. 이 두 요건 중 어느 하나에도 해당되지 않으면 비례대표 의석을 배분받지 못한다.[60]

더불어 상당수의 내각제 국가는 극우 정당이나 극좌 정당에 휘둘리지 않기 위해 극우, 극좌를 제외한 정당들끼리 연립정부를 구성하는 경우가 꽤 잦다. 독일은 극우 정당인 독일을 위한 대안과 연정하는 것이 금기 수준이라, 2020년 튀링겐 주의회에서 대안당의 지지를 받은 토마스 케머리히 주총리가 한달만에 의회를 해산하게 되었다. 여기에 더해 헌법수호청을 설립하고, 헌법과 민주주의, 국민의 안위를 위태롭게 하는 극좌나 극우, 종교적 극단주의자들을 견제하고, 헌법재판소에 위헌정당해산심판을 요청할 수 있다.[61]

그리고 대부분의 국가는 무정부 상태를 방지하기 위해 양원제의 경우 상원 등이 임시로 전권을 보유하는 방식을 도입하거나 이전 내각이 새 내각의 구성 이전까지 임기를 연장하는 방식을 도입한다. 재총선 역시 고려되는 옵션이다.

7.2. 행정부 견제의 어려움

내각제(의회제)에서는 다수당 또는 연합이 주로 행정부를 차지하므로 의회가 거의 대부분 여대야소이기 때문에[62] 정부·여당에 대한 의회의 견제가 구조적으로 어렵다는 단점이 있다. 즉 내각제에서는 여당이 행정부뿐만 아니라 입법부도 다수당으로 장악하고 있어, 행정부에 대한 입법부의 견제가 실질적으로 매우 약하다는 문제가 있다.

그렇기에 여당이 권력을 독점하게 되며, 행정부가 원하는 법안을 입법부에서 입맛대로 통과시키는 것이 지나치게 쉬워진다는 단점이 있다.

이렇기 때문에 삼권분립을 기본으로 하는 대통령제와 달리 행정부와 입법부의 독립이 제대로 이루어지지 않는다. 의회가 내각을 견제할 수 있는 가장 확실한 수단은 내각불신임결의이지만, 여대야소 의회에서는 야당끼리 아무리 모여봤자 내각불신임을 가결시키기 어렵고 사실상 여당 내부의 분열이나 연립여당의 연정 파기를 바라는 것 말고는 방법이 없다.

7.2.1. 해결 방안

행정부를 견제하는 방법으로 헌법적 조치와 선거적 조치를 마련해두는 경우가 있다. 헌법적 조치에는 총리를 견제할 수 있는 독립적 기관을 두거나 총리와 내각의 기능을 제한하는 방안이 있고, 선거적 조치에는 비례대표제, 중선거구제를 도입해 단일 정당의 과반 획득을 어렵게 하는 방안과 양원제에서 상하원의 선출 방식을 서로 다르게 해 다수당이 서로 엇갈리게 하는 방안이 있다.

먼저 헌법적 조치의 경우 입헌군주국의 군주나 영연방 왕국의 총독 등은 총리, 내각과는 독립되면서 의회 해산, 법안, 조약에 대한 최종승인권 등을 부여받음으로써 국회의 독주를 방지한다. 물론 의원내각제를 채택하는 공화국에서는 대통령이 그 역할을 담당한다. 스웨덴 등 북유럽 국가에서는 또 다른 방식을 도입했는데, 국가원수에게 국회 견제력이 있는 것 외에도 국회의장이 총리보다 서열이 높으며 의회 해산 권한까지 있다. 이 외에도 총리는 현역 국회의원이지만 표결권을 제한하거나 당선 후 의원직을 사퇴해야 총리나 각료직을 수행할 수 있도록 하는 방법도 있다.

선거적 조치의 경우 아일랜드에서는 중선거구제를 도입해서 한 정당이 과반 이상을 획득하기 힘들게 하고, 네덜란드, 이스라엘에서는 공개명부식 비례대표제를 도입하고 선거구를 전국 단위로 배치해서 연립정부를 강제한다. 독일, 뉴질랜드에서는 비례대표제+소선거구제 혼합 및 초과의석 인정을 통해 소수정당이 다수당을 견제하거나 캐스팅보트를 쥐도록 한다.

양원제 하에서는 영국, 캐나다와 같이 다양한 직업, 지역, 사회를 반영할 수 있도록 상원은 지명 및 임명을 하고 하원은 총선으로 선출하는 방안, 독일과 같이 하원은 총선으로 선출하고 상원은 주의회에서 선출하는 방안, 호주와 같이 하원은 선호투표제로, 상원은 비례대표제로 선출하는 방식 등 상원과 하원의 선출 방식을 엇갈리게 하는 것과 호주, 이탈리아와 같이 상원의 권한을 더 부여하는 방식이 있다. 이러한 방식을 도입하면 상원의 다수당과 하원의 다수당이 엇갈리거나, 같더라도 타 정당의 협조를 얻게 할 수 있다.[63]

7.3. 총리의 간접 선출과 관련된 문제

내각제(의회제)는 의회에서 총리를 선출한다. 원래 총리나 수상이라는 직위는 태생적으로 민주성과는 아무런 상관이 없는데 형식상이지만 정당성이 부여되기 위해서는 국왕이나 혹은 대통령이 임명하기 때문에 이미 대부분의 내각제 국가들의 총리는 당내 파벌싸움에서 승리하는 것이 중요하다.[64]

의회의 권력이 강한 내각제는 극히 예외적인 경우[65]가 아닌 한, 여당이 의회에서 과반 의석을 가지므로, 실질적으로는 여당이 총리 선출권을 갖는 셈이다. 그리고 보통은 관행적으로 여당의 당대표가 총리를 맡는다. 따라서 총리가 되기 위해서는 우선 당내에서 진행되는 당대표 선거에서 이겨 당대표로 선출되어야 한다. 그 때문에 내각제에 있어서 당내 민주주의의 중요성이 부각되는 것이다. 특히 당대표 선거가 당원들에 의해서 민주적으로 치러질 것이 반드시 요구된다.

그리고 이러한 당대표 선출 과정의 민주성을 포함한 당내 민주주의가 결여되어 있을 때는 문제가 발생하게 된다. 가령 민주적인 당대표 선출이 제도화되어 있지 않고, 당내 몇몇 유력 인사들에 의해 당의 의사 결정이 좌우되는 비민주적 정당이라면, 총리 후보자는 국민들의 의사보다는 당 소속 의원들의 이해관계에 따라 결정될 것이다. 이는 민주주의의 원칙에 반하며, 더군다나 이 과정에서 다수당 의원들이 만약 총리 후보자로서 필요한 자질을 보기보다는 오로지 자신들의 기득권 유지에 도움이 될 만한 인물을 총리 후보자로 내세운다면 민주주의 이전에 국가의 장래에도 매우 큰 문제가 된다.

또한 만약 당의 운영이 권위주의적이어서 당의 다양한 의견을 정부에 반영하기는커녕 거꾸로 총리가 당의 의견을 하나로 통일시키려고 시도하면, "개인이 아닌 당에 의한 집단 정치"라는 의원내각제의 취지가 무색해진다.

그리고 임기 제한이 있는 대통령제에 비하면 선출제도를 악용하여 장기집권으로 갈 수 있다. 대통령제는 대통령이 유능해도 중임을 10년 이상하면 독재자 장기 집권 욕심이 있냐고 국민들과 야당의 질책과 저항을 받게 된다. 그러나 의원내각제의 총리는 이론상 총선으로 선출된 의원이 당대표가 되어 중과실과 중범죄를 저지르거나 정치적으로 무능해도 임기 내에 쫓겨날 걱정 없는 대통령과 달리 총리는 정치적으로 불안한 자리인 대신 유능하고 선거에서 연승한다면 20년에서 30년을 해먹을 수 있는 자리다.

우선 선출이 민주주의식으로 했다는 명분적 거리낌 없이 장기집권과 독재로 갈 수 있기 때문이다. 실제로 리콴유, 리셴룽의 경우 이러한 의원내각제의 단점만 잘 남용해서 장기 집권에 성공한 사례이다. 싱가포르의 사례에서는 게리맨더링이 존재해도 일단 민주적으로 선출했다는 명목상의 이유가 존재하기도 하고, 싱가포르의 총리 또한 당 내의 신임이 있어야만 재임할 수 있기 때문이다. 그러나 실제로는 리콴유, 리셴룽이 선거에서 계속 연승하면서 장기간 동안 총리직에 머물고 있다.

정당과 관련해서도 일본의 내각제도 이러한 사례인데, 일본의 내각제에서는 파벌 간의 안배가 중시되고, 파벌의 안배로 총리와 내각이 정해지기 때문에 내각의 수명과 총리의 임기는 타 국가에 비해 짧은 편이고, 회전문 총리라는 어휘까지 존재해서 안정적인 편은 아니라고도 볼 수 있다. 그러나 자유민주당은 일본이 민주주의를 도입한 1949년 이후 선거에서 연승하였고, 야당이 승리해서 내각을 꾸린 기간은 짧다. 실제로 자유민주당은 공명당과 연립내각을 한 기간이나 단독 내각을 형성한 기간이 매우 길다.

7.3.1. 해결 방안

우선은 당내 민주주의의 법적 제도화다. 즉 정당 내부의 의사 결정 과정이 민주적으로 이루어지도록 관련 절차와 요건을 법적으로 제도화하여 정당법 등 관련 법률에 규정해 놓을 것이 대책의 하나로 거론된다. 특히 내각제에서는 당대표 선출 과정에 있어서의 민주성이 매우 중요하므로, 정당의 당 대표 선출이 당원 또는 일반 지지자들에 의한 민주적 상향식 선거에 의해 이뤄지도록 법적으로 강제하는 것이 필요하다고 말한다.

두 번째로 거론되는 대책은 총리직선제다. 즉 아예 총리를 직선으로 선출하는 것이다. 내각제는 원래 의회가 총리에 대한 선출권과 불신임권을 갖는 것이지만, 총리직선제는 총리 선출은 직선으로 하고, 의회는 총리에 대한 불신임권만을 갖게 하는 것이다. 과거 이스라엘에서 도입한 적이 있고 일본에서도 논의된 적이 있었다. 다만 총리직선제는 해당 문서에서도 알 수 있듯히 상당한 위험요소들을 가지고 있다.

내각제에서 의회가 총리를 불신임한다는 것은 총리에 대한 신임을 철회한다는 의미로서, 이는 의회가 총리에 대한 신임권을 가짐을 전제로 하는 것이다. 따라서 애초 신임한 적이 없는데, 불신임권만 가진다는 것은 제도의 논리적 정합성이 없다. 따라서 총리공선제는 내각제의 본질과는 맞지 않다는 문제가 있다.

또한 국민이 직접 선출하게 되는 순간 너무 큰 민주적 정당성과 권위가 생기고 총리 개인이 아닌 당의 집단 국정 운영이라는 취지도 무색해지며 대통령제에서의 단점인 대통령 개인으로의 권한 강화와 정당정치의 약화가 생길 수 있다. 즉 총리가 당 위에 서는 제왕적 총리가 될 가능성이 있다.[66] 게다가 여소야대가 벌어질 수도 있다. 즉 최악의 경우 내각제의 핵심 장점은 사라지고 대통령제의 단점만 가져오게 될 가능성이 있다. 이러한 문제들 때문에 총리직선제는 이스라엘에서는 딱 한 번만 실시하고 폐기되었다.

그 대신 예비 내각 제도 역시 대책의 하나로 거론되기도 한다. 보통 내각제 국가들의 각 정당들은 '우리 정당이 집권하면 어떤 인사들로 내각을 꾸릴 것인지'를 총선 전에 미리 발표하는데,[67] 이를 각 당이 예비 내각을 발표한다고 말한다. 발표되는 예비 내각에는 총리 후보자의[68] 이름을 포함하여 각 부 장관 후보자의 명단이 적혀 있다.

그리고 이렇게 예비 내각이 미리 발표된 상태에서 치러지는 내각제 국가의 총선은 대체로 총리 후보자 간의 대결 혹은 각 정당이 발표한 예비 내각 간의 대결인 듯한 양상으로 전개되는 경향이 있다. 따라서 예비 내각 제도를 운영할 경우, 내각제의 총선은 총리 후보와 내각에 대한 직접 선거로서의 성격도 상당 부분 가질 수 있고, 그 결과 총리 간접 선출과 관련한 문제를 일정 부분 보완할 수 있게 된다.

7.4. 불안정성과 의회 해산 제도 악용

내각제에서는 의회가 총리를 경질하고 새로 총리를 임명할 수 있으며 총리를 포함한 내각을 퇴진시킬수 있는 권한(내각 불신임권)을 갖는데, 이때 어느 정당이 압도적인 의석을 보유하지 않으면 총리 교체가 자주 발생한다.[69] 반면, 총리는 이에 대응하여 의회를 해산시킬 수 있는 권한(의회 해산권)을 갖는다. 따라서 내각제는 대통령중심제와 달리 의원들의 임기가 보장되지 않고, 의회가 예정된 임기를 채우지 못하고 해산될 가능성을 항상 내포하고 있다.[70] 극단적으로는 출범한지 몇 개월 되지 않는데 해산될 수도 있는 것이다.[71] 그리고 만약 이처럼 의회 해산이 잦게 행해지는 경우에는 총선을 법적으로 예정된 기간보다 짧은 기간 내에 자주 치르게 되어 선거 비용이 과다하게 지출될 수 있다.

이 외에도 의회 해산권이 여당 소속 총리에게 있기 때문에 일본이나 싱가포르처럼 의회 해산이 여당에게 유리한 국면에서 이루어져 정권 연장이 매우 쉽게 이뤄진다는 문제, 반대로 이탈리아처럼 연립정부 내에서 의견 차이로 인해 의회 해산이 잦아 정국 불안이 심화될 수 있다는 문제도 있다.

먼저 단독 내각이 의회해산을 주도할 시 총리는 본인의 지지율이 떨어지거나 당내 입지가 불안정할 때 혹은 특정 정책이 관철되지 않을 때 이를 추진한다. 일본의 경우 평화 헌법 개헌이나 자민당 내 파벌 간 대립이 극심할 때 혹은 여당의 지지율이 높을 때 빈번하게 실시해 여당 우위의 형세를 계속 연장해가며 일당 패권을 유지하고 있다.

다음으로 연립정부 내에서 갈등이 생길 때는 책임소재를 분명히 할 필요가 있거나 정당 내 갈등이 확산될 때, 총리와 장관, 정무차관 간 대립이 심화될 때, 연립여당 중 한 정당이 단독 내각을 수립하려고 할 때, 여당이 야당으로부터 내각불신임을 지속적으로 받을 때 의회해산이 시행된다. 중소 정당이 많은 이탈리아가 이 사례에 해당된다.

한편, 정치인이 선거로 결정되는 민주국가에서는 선거철에 확장적 거시경제정책을 통해 일시적 경제 호황을 조성한다는 정치적 경기순환 이론이 있다. 특히 의회해산으로 집권 여당이 선거 시기를 마음대로 결정할 수 있는 의원내각제 하에선 정치적 경기순환 이론이 가장 잘 맞물려, 이것이 장기집권의 수단으로 악용될 가능성이 높다.

7.4.1. 해결 방안

이에 대한 대책으로는 이른바 고정임기법을 들 수 있다. 고정임기법은 총리가 의회 해산권을 행사하는 데 있어서 의회의 동의를 받을 필요가 없는 것이 원칙적인 모습이지만, 영국은 고정임기법을 도입해 의회 해산에 의회의 동의를 받도록 했고, 그 요건도 단순 과반수의 동의가 아니라, 국회의원 2/3 이상이 동의해야 하게끔 강화하여 총리가 의회 해산권을 남발 내지 남용할 수 없도록 하고 있다.[72] 이러한 제도를 도입하기 위해서는 헌법이나 공직선거법 단계에서 처음부터 의원의 고정임기제를 규정해 놓아야 한다.[73]

혹은 독일과 같이 건설적 의원내각제를 도입하면 의회 해산 전에 새 내각을 미리 선출하고 승인을 받도록 할 수 있다. 그러면 내각 해산 전까지 기존 내각이 마무리를 하고, 기존 내각의 임기 만료 이후 새 내각이 인수인계를 받고 정책을 실시하게 된다.

그리고 불안정한 정당 구조를 막기 위해 영국, 캐나다는 소선거구제 단순다수대표제를 도입하여 적어도 여당의 책임 소재를 강화하는 방식을 이용하고, 독일, 뉴질랜드 등 연동형 비례대표제를 도입한 경우, 지역구 수와 득표율을 기준으로 한 봉쇄 조항을 도입하거나 총선 이후 연정 협상 및 총리 투표를 강제화하는 방식을 이용한다.

내각제에서 양원제 도입은 단순히 견제 기능을 위한 것뿐만 아니라 하원에서 정부를 수립하기 힘들 때 임시적으로 전권을 행사할 수 있도록 한다. 영국, 캐나다, 호주, 독일, 일본 등에서는 이러한 이유로 양원제를 도입했다. 실제로 대한민국 제2공화국 헌법에서도 민의원이 해산되거나 정부 구성이 되지 않을 때 참의원이 임시적으로 전권을 행사할 수 있도록 규정했었다. 그리고 독일 등 다른 내각제 국가들도 이러한 형식으로 운영되고 있다.

7.5. 장관 인사의 전문성과 인재 풀(pool)의 제약

내각제에서는 장관이 되려면 일단 선거를 통해 의원으로 선출되어야 한다. 이는 장점 문단에서도 설명되어 있듯이 권력의 민주적 정당성을 확보하기 위한 것이다. 즉, 선거라는 민주적 절차를 통해 국민으로부터 주권을 위임받은 자만이 내각의 각료가 되어 권력을 행사할 수 있다는 사상에 입각한 것이다.

그러나 이는 양날의 검으로 작용하는데, 총리가 의원들 중에서 장관을 임명해야 하기 때문에 인재의 풀이 제약된다는 단점이 있다. 애시당초에 내각제는 귀족들로부터 출발한 정치체제로, 의원들만이 장관이 될 수 밖에 없게 된 것도 여기에서 기원한다. 분야별 전문화가 극도로 진행된 오늘날에는 이런 식으로 전문성이 떨어지는 정치인이 장관에 앉게 되면 극소수 내각 인사를 제외하면 해당 부처에 대해 아는 것이 적어서 장악력이 떨어질 수 있다. 어떤 면에서는 파벌에 따라 장관직을 나누어주는 듯한 인상을 줄 수도 있다.

대체로 관료 출신들은 사무차관까지는 올라갈 수 있으므로 이런 경우 장관이 사무차관에게 휘둘리게 된다. 그리고 그 결과 관료에 대한 민주적 통제라는 본래 목적을 달성하지 못하거나, 업무에 대한 지식이 없어서 탁상행정으로 일을 그르칠 수 있다. 물론 비례대표의 확대, 직능대표제의 도입 등을 통해 해당 분야의 전문가 출신인 의원을 사전에 확보하는 보완책도 있긴 하나 인재 풀이 한정된다는 근본적인 한계를 해결하긴 어렵다.

반면, 대통령제에서는 대통령이 이미 독립적으로 선출된 권력이며, 내각의 나머지 구성원(장관)들은 대통령에 의해 임명되고 업무 지시를 받고 대통령에 책임을 지는 관료에 불과하다. 따라서 대통령이 장관을 임명할 때 널리 인재를 등용할 수 있기 때문에 해당 분야 적임자를 구하는 데 제약 요소가 덜하다는 장점이 있다.[74]

7.5.1. 해결 방안

여러 의원내각제를 채택하는 국가에서는 이러한 문제를 해결하기 위해서 의원이 아닌 자도 장관으로 임명할 수 있으나 제약을 둔다. 예를 들면 일본에서는 의원이 아닌 자 중에서도 일정 숫자 이내에서 국무대신으로 임명할 수 있도록 했는데 그 총원은 전체 각료의 절반으로 제한된다.[75]

대부분 의원내각제 국가에서는 장관이나 정무차관을 임명할 때 아무렇게나 하는 게 아니라 상임위원회나 전공, 커리어, 선수(選数)나 선거구의 특성 등 여러 가지 요소들을 고려해서 임명하는 경향이 강하다. 그리고 연립 내각의 경우 여러 특성을 고려해서 장관직을 배분한다. 예를 들면 보통 외교관 출신 의원은 외무부장관, 정무차관에 임명되고, 농어촌 지역 소속이나 농림부 관료 출신 의원들은 농림부장관이나 정무차관에 임명된다. 그리고 사지드 자비드나 리시 수낙과 같은 금융인 출신 의원이 재무장관을 역임한 사례도 있다.

또한, 장관의 경우 보통 재선이나 3선 이상의 의원을 임명하고, 정무차관은 초재선 의원을 임명해서 전문성을 키운다. 그래서 내각제 국가들은 상임위원회 경험을 기반으로 국정 운용 능력을 키워나가는 구조를 갖추고 있다. 그리고 의원 생활을 하면서 이런 저런 법안을 만지다보면 어느 분야로든 필연적으로 일정 이상의 전문성을 갖게 되기가 쉽다.

영국, 캐나다처럼 임명직 상원이 있어 장관으로 삼고 싶은 사람에게 상원의원 타이틀을 주고 장관에 임명하는 방법도 있다. 이렇게 임명된 장관에게는 관습적으로 요직을 주기 어렵지만, 전직 총리 출신의 거물 데이비드 캐머런은 임명직 귀족원 의원 신분으로 외무장관이라는 요직을 받아 수행한 바 있어 예외가 없는 건 아니다. 이탈리아처럼[76] 총리, 장관이 국회의원이 아니어도 임명되는 사례도 있다.

8. 채택 국가

8.1. 입헌군주제 - 의원내각제

국가원수는 군주, 정부수반은 총리인 체제다.

8.2. 의회공화제 - 의원내각제

국가원수는 대통령, 정부수반은 총리인 체제다. 대통령을 직접 선거로 선출하는 곳도 있고, 간접 선거로 선출하는 곳도 있다. 보통 정치 생명이 거의 다한 원로들이 기용되는 경우가 많으며, 만약 다민족국가일 경우에는 소수민족 출신 인사가 대통령이 되는 경우도 있다. 이 경우 위의 군주와 달리 민주적 정당성이 어느 정도 있기에 대통령이 일부 권한을 가지는 경우도 있다.

9. 지방정부와 의원내각제

중앙정부의 형태가 내각제인 국가들은 지방정부의 형태 역시 내각제인 경우가 많다. 가령 지방 행정 단위의 명칭이 '주'라고 한다면, 주 의회가 주의 행정수반(주 지사 혹은 주 총리)를 선출하고, 주의 행정 수반은 주 의회에 대하여 지방 정부 행정의 책임을 지는 식이다. 그리고 단독으로 주 의회의 과반 의석을 차지한 정당이 없을 때, 둘 이상의 정당이 연립하여 연정을 구성하는 것도 마찬가지다.

이처럼 중앙정부뿐만 아니라 지방정부 차원에서도 내각제를 실시하는 대표적인 국가로 캐나다와 호주가 있는데, 이들 국가의 주와 준주는 따로 만들어진 영국 식민지를 기원으로 하기 때문에 식민지 총독에서 이어져 내려온 주 총독이 있다. 다만 주 총독은 형식상 주의 대표일 뿐, 아무런 실제적 권한이 없고 형식적으로 주 총리를 임명할 뿐이다. 그 밖에 독일, 스웨덴, 인도 등도 중앙정부와 지방정부에서 모두 내각제를 채택하고 있다.

그러나 중앙정부와 지방정부가 서로 다른 제도를 채택하는 경우도 있다. 예를 들어 일본의 경우 중앙정부는 내각제로 운영되지만 각급 지방정부는 수장을 주민들이 직접 선출한다. 다만 일본의 경우 단일국가이고 전국이 단일한 법역(法域) 아래 들어가므로 굳이 중앙정부 이외에 내각제를 운용하는 지방정부를 둘 필요가 없었다고도 볼 수 있다.

영국의 경우 내각제의 본고장답게 각급 지방정부가 내각제처럼 돌아가는 경우가 흔하지만 2000년대 이후 런던 시장을 비롯해서 지방정부의 자치단체장을 직선제로 뽑는 지역들이 생겨났다. 아직은 이런 제도가 도입된 지역이 흔하지 않으며 도입된 지역은 거의 잉글랜드에 있다. 잉글랜드는 영국 인구 대부분이 살고 있기 때문에 스코틀랜드, 웨일스, 북아일랜드와는 달리 잉글랜드만의 정부와 의회를 설치하지 않는 대신 잉글랜드 내에 기존보다 권한이 강한 지방정부를 구성해서 지방분권을 추진 중인데 그 일환으로 직선제가 도입되고 있다.

대한민국의 경우 오랫동안 지방정부의 구성 방식을 법령으로 규정하지 않았으나, 2022년 1월 13일 시행된 지방자치법 전부개정안에 다음과 같이 규정을 신설하였다.
제4조(지방자치단체의 기관구성 형태의 특례) ① 지방자치단체의 의회(이하 “지방의회”라 한다)와 집행기관에 관한 이 법의 규정에도 불구하고 따로 법률로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장의 선임방법을 포함한 지방자치단체의 기관구성 형태를 달리 할 수 있다.
② 제1항에 따라 지방의회와 집행기관의 구성을 달리하려는 경우에는 「주민투표법」에 따른 주민투표를 거쳐야 한다.
요약하자면 주민투표를 통과하면 지방자치단체의 장을 자치단체의회 의원 중에서 선출하는 것이 가능하다는 것이다. 그러나 제8회 전국동시지방선거가 2022년 6월 1일에 실시되어서 개정법 시행 후에도 주민투표를 하거나 해당 안건에 대해 논의할 시간적 여유는 당연히 없었다. 따라서 빨라야 제9회 전국동시지방선거가 실시되는 2026년에야 현실화될 것으로 보인다.

10. 대한민국의 의원내각제 담론

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[1] 대통령제는 공화제에서만 성립 가능한 데 반해, 이 제도는 공화제와 입헌군주제 양자 모두에서 성립할 수 있다. 역사적으로 의원내각제(의회제) 자체가 입헌군주제에서 발현하여 현대에 와서 공화제와도 결합 가능한 제도가 된 것이다.[2] 민주적 정당성 확보를 위한 장치다. 선거를 통해 국민으로부터 주권이 위임된 자만이 내각의 각료가 될 수 있다는 것이다. 국가에 따라선 의원이 아닌 자를 각료로 임명하는 것은 가능한 곳도 있으나 그 경우에도 대개 그 수가 엄격히 제한되어 있다. 가령 일본에선 각료로 임명할 수 있는 국회의원이 아닌 자는 총 각료 수의 절반으로 제한된다. 캐나다의 경우처럼 의원이 아니면서도 다수당의 대표로서 총리가 된 케이스도 있는데, 총선 직전에만 가능하며 총선에서 의석을 얻어야만 총리직을 유지할 수 있다.[3] 쉽게 말해 내각이 무능하면 의회가 불신임 의결하여 교체할 수 있다는 얘기다.[4] 좀 엉뚱해보이지만 그의 외할머니가 제임스 1세의 딸이라 가능했다. 애초 유럽에선 왕조가 단절되면 남의 나라 군주라도 가까운 혈연순으로 옹립해서 한 군주가 두 나라의 군주가 되는 일도 잦았다. 또 그렇기에 여러 나라의 군주일수록 군주의 공식 직함이 매우 길었다. (카를, 하느님의 은총으로 임명된 신성 로마 제국의 황제이자 독일왕, 이탈리아의 왕, 카스티야, 아라곤, 레온, 시칠리아 열도, 예루살렘, 나바라, 그라나다, 톨레도, 발렌시아, 갈리시아, 마요르카, 세비야, 사르데냐, 코르도바, 코르시카, 무르시아, 하엔, 알가르베, 알헤시라스, 지브롤터, 카나리아, 서인도와 동인도, 섬들과 대양의 메인랜드의 왕, 기타 등등등. 오스트리아의 대공, 부르고뉴, 브라반트, 로트링겐, 슈타이어마르크, 케른텐, 크라인, 림부르크, 룩셈부르크, 헬러, 아테네, 네오파트리아, 뷔르템베르크의 공작, 슈바벤, 아스투리아와 카탈루니아의 공, 알자스의 영주 플란데런, 합스부르크, 티롤, 고리치아, 바르셀로나, 아르투와, 부르고뉴, 에노, 홀란트, 제일란트, 페레테, 키부르크, 나무르, 로씨용, 세르다뉴, 쥣펀의 백작, 부르가우, 오르시타노와 고르치아노의 신성 로마 제국의 후작, 프리지아, 벤디세 마르크, 포르데노네, 바스크, 몰린, 살랭, 트리폴리, 메헬렌의 군주, 기타 등)[5] 상류층의 기본 교양인 프랑스어는 가능하여, 궁전의 대신들과의 대화는 가능했다.[6] 이는 하노버와 영국의 의전과 정치제도의 차이에서 비롯된 것이다. 독일은 신하들이 '왕이 있는 궁정'에 출근을 하지만, 영국은 왕이 '신하들이 있는 의회'에 행차를 한다. 그리고, 하노버에선 절대군주로서 국가 중대사를 모두 결정할 수 있는 위치에 있었지만, 영국에서는 의회가 국가 중대사를 대부분 결정했고, 왕은 이에 대한 최종 재가와 책임만 질 뿐, 할 일이 별로 없었기에 조지 1세 입장에서는 익숙하지 않은 제도에 대하여 불편함을 느낄 수밖에 없었다. 실제로 조지 1세는 결코 무능한 왕이 아니라서 본디 있던 하노버에서는 명군으로 그의 치세에 하노버는 크게 영토를 확장한다. 참고로 국왕의 행차는 21세기에도 유지되고 있어서 의회의 개회식에는 왕이 의회에 등원하여 개회사를 낭독한다.[7] 의원내각제(의회제)에서 국가원수는 실질적 권한을 갖지 않거나, 아주 적게 갖는 상징적 존재다. 따라서 공화제에서 의원내각제를 채택할 경우, 굳이 국가원수인 대통령을 직접 선거로 선출할 필요성이 적다. 그래서 공화제에서 의원내각제를 채택하는 경우, 대통령은 간선으로 선출하는 게 보통이다. 독일이 그러하다.[8] 미국, 인도네시아, 튀르키예, 필리핀 등[9] 독일, 이탈리아, 아일랜드, 인도, 핀란드 등. 공화국인 대한민국도 4.19 혁명 이후 대통령제를 폐기하고, 제2공화국으로 헌법을 개정하여 내각제를 채택했었으나 이듬해 5.16 군사정변으로 다시 대통령제로 돌아갔다.[10] 영연방 국가인 나이지리아는 예외로, 대부분의 아프리카 국가들처럼 대통령중심제를 채택하였다.[11] 대한민국 국회 본회의장의 좌석 배치를 생각하면 된다.[12] 스페인. 이탈리아는 비슷하게 ‘각료평의회 의장’(Presidente del Consiglio dei ministri)이라는 직함을 쓴다.[13] 독일, 오스트리아[14] 스웨덴[15] 네덜란드[16] 이스라엘의 경우도 장관으로 임명된 의원은 장관 임기 동안 비례대표 명부상 자신의 후순위 후보에게 의원직을 승계시킬 수 있다. 단 의무는 아니며, 장관을 그만둘 경우 의원으로 얼마든지 복직 가능.[17] 각 부처 장관 후보자 명단을 발표하는 것. 총리 후보도 이에 포함된다.[18] 물론 그림자 내각의 장관 후보자 중 총선거에서 당선되지 못한 자가 발생한 경우, 또는 단독으로 과반 의석을 확보하지 못해 연정을 구성해야 하는 경우 등이 있으므로 그림자 내각을 100% 실현하는 것은 쉽지 않다.[19] '국가원수에 의한 형식적/실질적 총리 지명이 먼저 있고, 이후 의회가 동의를 하는 방식인가', 아니면 '의회에서 먼저 총리를 선출하고, 후에 국가원수가 임명하는 방식인가' 등[20] 당대표가 국회의원으로 당선되었다고 가정한다.[21] 원칙적으로는 국가원수인 영국 국왕이 아무나 임명할 수 있지만 관습적으로 하원 원내 1당의 대표를 총리로 임명한다.[22] 원내 1당이 반드시 과반일 필요는 없다.[23] 반드시 의원이 아니어도 된다. 마테오 렌치, 주세페 콘테, 마리오 드라기의 경우가 이러하며, 의원이 아닌 자를 총리에 임명할 때에는 대통령이 우선 지명한 뒤 의회의 동의를 받는 형식을 취한다.[24] 가장 많은 의원들의 추천을 받은 의원을 총리후보자로 지명해 그에게 28일간의 연정구성 시한을 준다. 이 시한은 1주일 간 더 연장할 수 있으나, 연정구성 시한 내에 총리후보자가 신임안을 통과시키지 못할 경우 후보자 지명 -> 28+7일 간 연정구성 절차가 1번 더 반복된다. 2번째 후보자도 신임안을 통과시키지 못할 경우 의회가 21일 동안 알아서 총리후보자를 선정하고 신임안을 통과시킬 수 있는 기한을 받지만, 이 마지막 21일 동안에도 정부구성이 실패할 경우 의회해산 및 재총선.[25] 천황은 헌법상 국가원수로 규정되어 있지 않고 국가와 국민 통합의 상징으로만 규정되어 있지만 실질적으로 입헌군주제의 정치적 권한 하나도 없는 군주 역할을 한다.[26] 개헌으로 국왕의 형식적 권한마저 삭제했기 때문에 그렇다. 현대 스웨덴에서는 외교사절 신임장 외에 국왕의 서명이 반드시 필요한 국정문서는 없다.[27] 국회의원선거 → 총리선거 → 소수당 총리, 여소야대 정국 → 국민의 선택을 받은 다수당이 거세게 반발, 내각불신임 움직임 → 국민의 선택을 받은 총리가 거세게 반발, 의회해산 → 국회의원 재선거 → 총리 재선거 → 무한반복[28] 제1당과 제2당 간의 연정을 강제하는 북아일랜드처럼 직선제 총리의 소속정당과 원내 1당 간의 연정을 강제해버리는 방법도 있긴 하지만, 그랬다가는 무정부 상태가 길어질 위험이 있다.[29] 엄격한 삼권 분립으로 정부가 의회에 종속되지 않으며 대통령이 아닌 국민 직선으로 뽑힌 총리가 정부수반인 제도를 만들 경우.[30] 대한민국의 경우, 대통령이 국가원수의 지위에서 갖는 권한으로는 대외적 국가 대표권(외국과의 조약체결 및 비준권, 외교 사절의 신임·접수·파견권, 선전포고권, 강화권, 외국승인권 등), 국가 및 헌법 수호권(긴급재정경제 처분 및 명령권, 긴급명령권, 계엄선포권, 위헌정당해산제소권 등), 국정 조정권(국회 임시회 소집 요구권, 국회 출석 및 발언권, 법률안 거부권 및 공포권, 사면권, 헌법 개정안 제안권, 국민투표 부의권, 훈장 및 영전 수여권 등), 헌법기관 구성권(국무총리, 대법원장, 헌재소장, 감사원장, 대법관 임명권 등)이 있다. 대한민국 대통령이 갖는 나머지 권한은 행정부 수반으로서의 지위에서 갖는 권한이다.[31] 직접 선출(예: 일본)하기도 하며, 국왕이 임명(예: 영국)하고 의회의 반대가 없으면 확정되도록 하기도 한다. 영국도 다수당의 대표가 총리에 오르는 게 관습이라 사실상 의회에서 선출하는 것이나 다름없다.[32] 총리가 의회에 대하여 책임을 진다는 말의 뜻은, 의회가 총리에게 국정에 대한 책임을 물어 총리를 불신임, 즉 해임할 수 있다는 것이다. 한편 총리는 그에 대응해 의회를 해산하고 재구성할 수 있는 권한을 가진다.[33] 단 반드시 그러한 것은 아니고, 경우에 따라서는 연정에 참여하는 소수 정당(junior partner)에서 총리가 나오기도 한다. 이때는 다수 정당(senior partner)이 장관 자리를 의석수 비율보다 더 많이 가져가는 것이 보통이다.[34] 다만, 같은 내각제 국가라도 어떠한 국회의원 선거제도를 갖고 있느냐에 따라 연립정부의 발생 빈도가 달라진다. 가령 내각제 국가 중 완전비례대표제 또는 연동형 비례대표제를 취하는 국가에서는 어느 한 정당이 과반 의석을 차지하는 경우가 잘 없기 때문에 연립정부가 상대적으로 자주 발생한다. 반면 내각제라도 소선거구제를 채택하는 국가에서는 보통 거대 양당이 전체 의석을 거의 싹쓸이하고, 어느 한 정당이 과반 의석을 차지하는 경우가 많으므로, 상대적으로 연립정부 발생 빈도가 낮다.[35] 대한민국의 경우, 대통령을 탄핵하려면 대통령이 헌법이나 법률을 위반했어야 하고, 그 위반이 중대해야 한다.[36] 예: 국정 운영 능력 부족, 국민의 지지 상실 등[37] 예: 한국[38] 예: 미국은 하원에서 탄핵안이 통과되면, 상원에서 최종적으로 결정한다.[39] 스웨덴의 스테판 뢰벤, 막달레나 안데르손 내각과 같이 군소정당의 수동적 지지를 받아 출범하는 소수정부도 분명 있다. 실제로 뢰벤 내각은 소수정부였던 탓에 정부 예산안이 부결되어 조기총선 직전까지 간 적도 여러 번 있었다.[40] 보통 야당은 정부가 제출하는 예산안 또는 정부나 여당이 제출하는 법안을 비토하여 통과시켜주지 않는 방법으로 국정 발목 잡기를 할 수 있는데, 내각제는 일반적으로 여대야소이므로 국정 발목 잡기가 어렵거나 불가능한 것이다.[41] 반면 대통령제는 여소야대에서 이러한 변명이 얼마든지 가능하다. 또한 유권자인 국민의 입장에서도 국정의 실패가 행정부 탓인지, 아니면 ,야당이 다수당인 입법부 탓인지 그 책임 소재를 명확히 구별하기 어렵다.[42] 이는 선거 제도와 깊이 관계 있는데, 영국, 캐나다처럼 소선거구제를 채택하고 있는 곳에서는 어느 한 정당이 과반 의석을 차지하는 일이 자주 나타나지만, 독일, 스웨덴, 뉴질랜드 등에서처럼 연동형 비례대표제 또는 완전비례대표제 등을 채택하고 있는 곳에서는 어느 한 정당이 과반 의석을 차지하는 일은 잘 나타나지 않는다.[43] 어느 정당도 과반 의석을 차지하지 못하였음에도 불구하고, 정당들 간에 연정합의에 실패한 경우, 결국 원내 제1당이 단독으로 내각을 구성하는 것도 가능한데 그런 경우를 '소수정부'라는 명칭으로 부르기도 하지만, 그런 사례는 그렇게 많지 않다.[44] 잘 드러낸 예가 2021년 이스라엘 크네세트 선거 이후 네타냐후 정권을 끝내기 위해 8개 당이 뭉쳐서 리쿠드를 야당으로 끌어내린 것이다.[45] 간혹 국가에 따라선 의원이 아닌 자가 장관이 될 수 있도록 허용하기도 하지만(가령 일본 등), 그 경우에도 그 허용 숫자는 엄격히 제한되어 있거나, 관습적으로 요직에 임명되기 어렵다(영국 등). 일본은 법적으로 장관의 절반가량을 의원이 아닌 자로 임명할 수 있지만, 실제로는 2차대전 패전 이후 역대 장관의 절대다수(99%)가 국회의원 출신이다.[46] 다만 대한민국은 대통령제이면서도, 내각제적 요소를 갖고 있어 국회의원이 국무총리와 국무위원을 겸직하는 것도 가능하다. 그러나 국무위원만 겸직이 가능하고, 대통령비서실장, 국가안보실장 등 정부기관 인사나 지자체장은 국회의원의 겸직이 불가능하다.[47] 특히 국회의원 선거가 100% 비례대표제로 치러지거나(예: 스웨덴, 네덜란드) 연동형 비례대표제로 치러지는(예: 독일, 뉴질랜드) 경우엔, 각 정당은 지지율만큼만 의석을 갖게 되고, 그 결과 어느 한 정당이 과반 의석을 차지하는 일은 일어나기 힘들기 때문에 연정은 사실상 필수가 된다.[48] 그러나 나중에 자신이 했던 말을 바꿨다.[49] 물론 무샤라프는 총리가 아닌 대통령이었다.[50] 수사기관을 동원한 야당 탄압, 게리맨더링 등[51] 제대로 된 교체가 한 번도 이루어진 적 없고 리콴유 - 리셴룽 세습까지 하고 있는 상태.[52] 툰쿠 압둘 라만, 압둘 라작, 마하티르 빈 모하맛 등의 독재자가 줄줄이 나타났다.[53] 그래서 민주주의 국가의 헌법은 정당을 보호하고 육성하는 조항을 두고 있는 게 보통이다. 대한민국의 헌법 역시 정당보호에 관한 조항을 두고 있다.[54] 이론적으로는 여당이 과반의석을 갖지 못한 소수정부도 가능하지만, 현실에선 극히 드물다. 단독으로 과반 의석을 갖는 정당이 없을 경우, 웬만하면 둘 이상의 정당이 연합하여 과반을 이뤄서 정부를 구성하기 때문.[55] 다만 모든 대통령이 항상 자신이 원하는 사람을 대법원장에 꽂아 넣을 수 있는 것만은 아니다. 한국, 미국처럼 대법원장 임명에 의회의 동의를 요하는 곳도 있기 때문. 한국에선 노태우 정부 시절 정기승 대법원장 후보자, 문재인 정부 시절 김이수 헌법재판소장 후보자, 윤석열 정부 시절 이균용 대법원장 후보자의 임명동의안이 국회에서 부결된 적이 있다.[56] <바람직한 정부형태개정방향에 대한 연구, 장용근, 세계헌법연구 14권 1호. p293 이하>, <정부형태의 특성 비교, 김창회, p. 111>, <대통령제에 관한 연구, 강승식, 법과 정책연구 4권 1호, p.245> 등 참조.[57] 총리와 각 부처 장관직이 전부 공석이었다. 그나마 각 부처의 관료 출신 차관들이 장관을 대리해 업무를 수행했고, 상징적 국가원수인 벨기에 국왕 역시 총리가 해야 하는 이런저런 업무를 처리했다. 또한 연방정부의 공무원들은 멀쩡했으므로 완전한 무정부 상태는 아니었다.[58] 립셋, 로칸의 균열이라는 개념 자체가, 현대 국가에서 단일한 하나의 균열이 존재하는 상황을 상정하고 있지 않다. 이 개념은 유럽 근대 정치사에서 여러 가지 균열이 존재함에도 대부분의 국가에서 양당 또는 두 연정그룹의 대결 형태로 정치지형이 구성된 것에 대한 분석 과정에서 나왔다.[59] 이 경우, 연정에서 빠진 정당이 다른 야당과 손 잡고 현 내각에 대한 불신임을 추진하지 않는 이상, 기존 정부가 계속 존속할 수도 있다. 그러나 보통 이런 경우엔 각 정당들이 다시 새로운 이합집산을 통해 새 연정을 구성하거나, 총리가 아예 의회를 해산하고 총선을 다시 치르는 선택을 한다.[60] 이러한 봉쇄 조항으로 인해, 독일은 연동형 비례대표제를 채택하고 있기 때문에 이론적으로는 다당제로 귀착될 수밖에 없는 선거제를 갖고 있음에도 불구하고, 의회내 유력 정당수가 3개~6개 정도인 소위 온건 다당제가 유지되고 있다.[61] 세계의 주요 선진 국가들 중 헌법재판소에 의해 정당 해산이 최초로 이루어진 최초의 사례도 독일에서 있었다.[62] 여소야대인 경우도 가능하고, 실제로도 존재하나, 극히 드물다.[63] 일본처럼 상하원 구성을 동일한 방식에 맡기면 양원 모두 비슷한 구도의 정치 지형이 형성되기 쉽다.[64] 사실 내각제 국가들도 국가원수인 국왕이나 대통령이 권한은 생각보다 강하지만 이미 의회에게 내각 수반의 지위를 빼앗겼고 입법권이나 거부권 행사를 사실상 금지당한 상태이기 때문에 형식상 권력이 되는 것이다. 더구나 법적으로는 의원내각제의 총리는 의회 다수당의 대표가 국왕이나 대통령의 권한을 잠시 빌려다 쓰기 위한 직위일 뿐인 정도.[65] 이른바 소수정부[66] 바로 윗 문단에서 지적했듯히 국회가 총리를 견제할 명분도 크게 사라진다.[67] 이는 일종의 관행이지만, 아예 법으로 의무화하기도 한다.[68] 보통 당대표가 총리 후보자가 된다.[69] 때문에 대통령제 국가들은 대체로 대통령 취임식을 시가 행진까지 포함해 성대하게 치르는 반면 내각제 국가들은 총리 취임식을 단촐하게 치르거나 아니면 아예 기자회견과 축하연 등으로 대신하는 경우도 있다.[70] 다만 대통령제이면서도 대통령에게 의회해산권을 부여한 국가들이 있다. 대개 독재 국가에서 이런 경우가 많은데, 한국도 유신헌법 시절 대통령중심제를 채택하고 있었으면서도 대통령이 의회해산권을 가졌다.[71] 일본의 2차 오히라 내각이 대표적인 사례로, 자민당의 내분으로 겨우 8개월만에 중의원이 해산되어 총선을 다시 치렀다.[72] 다만 영국은 조기총선특별법이라는 한시법을 제정해서 의원 과반수의 찬성만으로 조기 총선을 시행할 수 있도록 했기 때문에 총리가 여당 의원들과 협의를 거치지 않는다거나 야당과의 동의 없이 독단적으로 의회를 해산하는 것을 막는다는 점을 제외하면 실효성이 반감된다는 문제가 있었으며, 결국 차기 의회에서 법이 폐지되었다. 이 문제는 영국 의회 및 법률체계의 특수한 성격에 기반하는데, 일반 법률의 상위법으로서의 헌법이 없고 의회에서 아무 법이나 제정할 수 있으며, 사법부의 헌법재판으로 법률을 실효시키는 것이 불가능하다.[73] 그리고 조기총선법 등에 대해서는 고정선거법에 준하는 기준의 찬성 정족수를 확보할 수 있는 장치를 마련하는 것이 필요하다. 또는 다른 법안에 대해서는 의장의 캐스팅보트를 허용하면서 조기총선특별법이나 고정임기법에 대해서는 찬성과 반대 표가 동수로 나오면 부결할 수 있도록 조치를 취할 수도 있다.[74] 대통령제에서는 원칙적으로 의원을 장관으로 임명할 수 없다. 그래서 대통령중심제에서는 전문가가 장관이 되어 더 정교한 정책을 펼 수 있지만, 관료 출신 장관의 파워가 정치권에 의해 밀릴 수도 있다. 다만, 대한민국은 대통령제임에도 내각제적 요소를 갖고 있어서 의원 중에서 장관을 임명할 수 있다.[75] 그러나 일본에선 노다 내각의 모리모토 사토시(위키백과) 前 방위대신을 마지막으로 비의원 국무대신은 1명도 임명되지 않고 있다.[76] 마리오 드라기 총리 임명 당시 아예 100% 무소속 테크노크라트로 임명하려고 했으나, 의회 내 의원들이 반대하는 바람에 무산된 일이 있다. 그 이전 마리오 몬티 내각은 순도 100% 테크노크라트 내각이었다.[77] 일반적인 입헙군주제 하의 의원내각제 유럽 국가들과는 다르게 군주의 권한이 강한 편이다.[78] 단, 많은 입헌군주국들이 군주에게 형식상이나마 의회해산권이 부여된 것처럼 일본도 '법적으로는' 중의원 해산이 천황의 이름으로 행해진다. 총리가 천황의 뜻이라는 명분으로 중의원 해산을 선언하면 중의원들은 대부분 만세삼창을 한다. 반천황제 정당인 일본공산당만 침묵한다.[79] 출처: 대한민국 외교부 제공 자료[80] 의회에서 연방평의회를 구성할 7명의 각료(연방장관)를 선출한다.[81] 스위스 대통령은 7명의 연방장관이 1년씩 돌아가며 맡는데, 나머지 장관들과 상하관계가 아니라 대등한 관계에 있으며, 단지 연방평의회를 주재하고 대외적으로 국가를 대표하는 상징적 직위에 불과하다.[82] 무정부 상태의 경우에서의 총리 지명권, 장관 거부권

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